关于有效盘活存量PPP项目的建议

一、背景及意义

2023年11月，国务院办公厅转发发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，提出了政府和社会资本合作新机制，明确了以2023年2月作为PPP新老划断的时间节点。2023年12月及2024年1月，财政部发布《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十四批）的决定》，废止了此前出台的政府和社会资本合作文件。   

PPP自2014年推出以来，经历近十年发展，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。据统计，2022年底，财政部PPP管理库项目规模逾16万亿元，形成了一定规模的基础设施资产。存量PPP项目平稳落地不仅关系社会资本、金融机构的利益，更关乎公共产品与服务供给的质量。随着愈来愈多项目进入运营期，有效盘活存量PPP项目，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、降低企业负债水平等具有重要意义。

国内PPP项目的投资人主要由建筑承包商及部分运营商构成，一定程度存在“重建设轻运营”问题。存量PPP项目投资人中央企业、地方国有企业占据较大份额。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”。国有企业特别是中央企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，应成为建设世界一流企业的主力军排头兵。中央企业必须始终牢记初心使命，胸怀“国之大者”，增强核心功能、提高核心竞争力，坚持以科技创新引领产业创新，提高创新能力和价值创造能力，大力发展战略性新兴产业和未来产业，走出一条坚决贯彻党中央精神、体现时代要求的高质量发展之路。盘活存量PPP项目，有利于将中央企业、地方国有企业释放出来，发展战略新兴产业和未来产业。

二、必要性

由于缺乏明确的政策支持和相关配套政策引导，一些金融机构暂停了对PPP项目的放款，加剧了存量PPP项目的资金困境，使得项目的推进更加困难，可能导致部分项目因资金短缺而停工甚至烂尾。这不仅造成大量资源浪费，还给地方政府带来后续沉重的资金压力。同时，部分地方政府放缓了PPP项目竣工验收、竣工决算、绩效考核、纳入财政预算、政府付费等工作，导致项目公司运营困难，还本付息压力增加。一些在建项目的社会资本方由于信心不足也不愿意继续履约，暂停了PPP项目的实施。

对于合作期长达10-30年的存量PPP项目，实施过程中可能遇到各种不确定的情形，需要对项目内容及合同进行调整或变更。如项目建设内容、规模、投资调整、使用者付费变化，导致政府付费和使用者付费的变更等。如因政策调整、资金匮乏等原因，可能导致存量PPP在建停工甚至烂尾、运营项目低效运行。存量PPP项目融资、建设、运营、绩效考核和政府付费等一系列重大问题，如何妥善处理成为一项亟待解决的问题。

三、有关建议

盘活存量PPP项目，使其高质量发展是一个涉及多方面因素的复杂过程。为做好新旧机制交替期、新旧政策变更期PPP存量项目管理，为应对存量PPP项目在实施过程中不断出现的新问题、新情形，确保PPP存量项目依法合规、稳妥有序推进，及时出台具有权威性的指导意见，或给出示范性的案例，为项目相关方应对新问题、新情形进行的调整和变更提供明确的操作指引，保障项目的顺利实施；将项目纳入政府化债范围，发行专项债，金融机构推出更多金融产品，拓宽融资渠道，积极运用股权基金等方式，丰富社会资本方退出通道。

一是地方政府部门加快推出存量PPP项目配套政策。在财政部PPP项目库已停止运行的情况下，各省如何分类处置存量PPP项目、处置进度、常态化管理机制尚不清晰。建议各省明确存量PPP项目的处置原则，督促项目实施机构完善项目信息管理，建立健全信息披露机制，继续保障项目阳光运行，推动项目信息公开、财政承受能力动态监测；严防隐形债务风险，确保已进入付费期的合规PPP项目，项目合同约定的年度财政支出责任足额纳入预算管理；强化项目规范运作，推动政府方带头诚信履约，健全政府方缴纳项目资本金、项目审计、竣工验收、绩效考核、财政支出纳入年度预算的工作机制及监控机制，有效维护各方合法权益，保障存量项目平稳运行，确保项目建设内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等信息能够及时向社会公开，为项目的长期稳定发展创造了良好的外部环境，提升PPP项目的透明度和公信力。

二是纳入政府化债范围。2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，存量PPP项目整改与化债迎来了新的窗口期。将项目纳入化债范围，与地方政府共同谋划制定化债方案，高度关注化债额度与资金拨付进度，确保专款专用；对于未纳入化债范围的项目，了解和掌握所在地化债范围、债务限额、资金用途及发放计划，全力争取纳入，确保早筹划、早启动；对于尚未完成竣工验收的在建项目，争取纳入专项债范围，多渠道解决资金来源问题。

三是金融机构服务实体经济更加精准有力。PPP合同中一般对社会资本方股权退出设定了较为苛刻的限制条款，如不能及时转让退出，对社会资本方资源占用压力较大。基础设施REITs鼓励优质PPP项目发行REITs，一些存量的PPP项目亦有发行基础设施REITs的成功经验，但部分存量项目所有权登记在地方政府名下，影响项目发行REITs。同时，部分存量PPP项目正寻求专项债融资，亦不是所有存量PPP项目符合发行专项债条件，专项债具有项目收益与融资自平衡的要求。建议金融机构发挥中长期资金优势，扩大金融产品应用场景和适用范围，开发更多适合存量PPP项目的金融产品；引导社会资本与金融机构积极衔接，综合运用降息、展期、置换、借新还旧等措施降低融资成本；拓宽项目融资渠道，加快PPP融资二级市场建设，形成更多PPP项目证券化，丰富社会资本方退出渠道，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。

四是中央企业专业化整合PPP业务。中央企业应大力服务与践行国家战略，聚焦主业、合理进退，加快培育战新产业和未来产业，在服务国家战略中做强做优做大。建议中央企业对PPP业务进行专业化整合，通过整合相关业务和资源，提高企业的专业化水平和核心竞争力，特别是发挥国有资本投资、运营公司在优化结构、资产配置、专业管理方面的专业优势，有效盘活中央企业存量PPP项目资产，做强做大主业资产、补齐运营短板、提升管理效能、加速资本流动。

五是积极运用股权投资基金盘活存量PPP项目。根据《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。基金公司作为国有企业市场化改革的产物，近年来已有部分地方政府或国企通过产业基金模式有效盘活了国有存量资产；金融资产管理公司在资产盘活、资源整合、价值提升等方面积累了丰富经验。建议综合各家金融机构业务优势，运用专业股权投资基金盘活存量PPP项目，有利于增强国有企业投融资活力，优化国有资本布局结构，助推企业转型升级。

综上所述，存量PPP项目的处理是一个复杂而细致的过程，妥善处理存量PPP项目需要政府、社会资本方以及各相关部门共同努力。通过出台规范性政策、拓宽融资渠道、专业化整合、明确管理部门的职责权限等措施，分类处理、审计整改、盘活资产、加强监管，有助于推动存量PPP项目平稳过渡并继续发挥功能效益，推动PPP模式在我国行稳致远，这也将为未来新机制下PPP项目的发展提供有益的经验和借鉴，促进我国经济社会的持续健康发展。