片区交通市政基础设施的规划与设计融合性探讨

一、 探讨背景

当前城乡建设呈现新的发展节奏。从发展阶段看，城镇从增量规划建设到存量规划建设的转变、从外延式发展到内涵式发展的转变，建设模式从大拆大建向渐进式、微更新转变。从发展内涵看，新基建、新动能、提高城市安全韧性、城市的生态建设、可持续发展，统筹推进绿色低碳高质量发展，交通市政基础设施的规划建设思路、理念都发生了深刻的变化，规划设计要求更加精细化，具有实操性。建设时序、资金筹措、设施运维等也需要在一些规划设计中统筹考虑。从发展要求看，深入推进城市更新行动要求加快城市基础设施补短板，改建项目占比日益增多，建设项目不仅要“好看”、更要“好用”，城市建设和管理水平的不断提升对交通市政基础设施项目规划-设计-建设的系统性、综合性、合理性、安全性、经济性、精准性、精细化提出了更新更高的要求。

二、交通市政基础设施的规划与设计问题分析

（一）控制性规划与专项规划的融合问题

1、  控规中交通市政专项规划可操作性问题

（1）现状调查不充分，规划与现状 “两层皮”

在道路规划中，出现规划城市支路脱离现状道路的红线规划，增加拆迁量，两端出现错口。规划道路红线未充分考虑与地铁高架桥墩关系，存在实施矛盾和交通安全隐患。河道蓝线规划中，划定河道蓝线时忽略与现状河道关系、河道平面形态的景观性、保护带与沿河绿地的结合。电网规划与现状脱节表现在电力专项规划往往按照规范要求绘制出一张完美的电网规划图，但是基本没有衔接现状电网，没有从电网生长发展的思路上进行规划，通常不会纳入供电部门的发展规划中。而城市更新地区现状复杂，需要摸准现状基础设施权属与状态。

（2）控制要素了解掌握不全面、不深入     

包括生态红线、农林用地、文物、长输管线、铁路、公路、地铁、高压线、高架桥、地下空间等控制要素。例如规划红线侵入文物保护线、规划红线不满足铁路廊道控制要求、城市建设将增大现状长输管线埋深从而不满足规范要求。

（3）工程设计指标、规范不满足

在控规规划中涉及工程方案内容若未达到一定深度，在实施阶段会带来较大的矛盾和问题。

如干路与干路交叉口，道路红线未预留展宽渠化的空间，且道路外侧规划有河道及地铁出入口，种种限制因素制约，导致道路设计阶段无法实现展宽红线的渠化设计。

（4） 市政设施布局与用地控制需满足最新要求

给水厂：按照常规控制或保留现状的给水厂用地难以满足高标准净水工艺改进和深度处理的要求。

近年来新技术、工艺、设备、材料和设计水平等均有明显进步，水厂的出水标准也相应提高，部分水厂出水水质已优于国家生活饮水水卫生标准。既有控规对给水厂用地按照常规控制，难以满足深度处理要求。

污水厂：建设内容增加和尾水排放标准提高，用地需求增加。

新施行的《室外排水设计标准》提出城镇受污染的雨水径流应纳入污水系统，因此污水厂设计需考虑初期雨水的处理；同时水资源利用和受纳水体对污水厂尾水排放的限制，推动提高尾水排放标准和再生水厂的建设，同时也有用地需求。

环卫设施：现行标准对垃圾分类缺少用地指标、工艺设备选用对用地影响较大；未明确邻避要求，环评及稳评难以通过，设施无法落地。缺少统一规划，环保管控要求零排放，增加建设成本、增大运行能耗。

（5）服务建设新要求的专项规划有缺失

 竖向规划问题在规划层面问题包括竖向规划未入库，规划条件不包含标高要求；竖向规划与道路交通、防洪排涝、海绵城市相关各专项规划衔接不充分；与建设项目、建设时序不衔接。在设计与建设层面问题包括大填大挖、土方大量外运，不满足必要控制条件、与周边衔接考虑不充分，不符合相关政策要求。

海绵城市规划未能控规全覆盖，已编规划质量参差不齐，对在规划要点中明确提出海绵指标、设施布局与规模有难度、准确性不足。

电力专项规划中的新能源规划问题表现为在国家提出双碳目标之后，各地各行业积极响应配套出台政策和规范标准，推动双碳目标实现路径目前规划体系中还没有明确要求，控规中交通市政基础设施篇章仍然还是传统格局控规中缺失新能源规划篇章导致各种新能源系统没有研究类别、规模、系统和具体设施规划布局和落地、与其他专业的协同等，制约新能源工程建设和发展，不利于双碳目标实现。

2、  交通市政专项规划深度、精细度、统筹度问题

（1）管线综合规划深度不足

给水、再生水、雨水、污水、燃气、热力、电力、通信、特殊管线（长输管线、国防光缆、工业管线等）。

安全城市、韧性城市，综合管廊、地源热泵系统、海绵城市、智慧城市、路灯并杆、人行与车行友好、城市景观等，对管线敷设要求、敷设方式和敷设空间有更高、更新的要求。

现状管线资料不准确，多年多轮建设后路下废弃管线的标识与处理均未得到有效落实，各专业管线专项规划齐全性、有效性不足，各地建设计划不明确或难收集等，出现管线综合专项规划深度不一、精准性和精细化不够，对城市工程管线建设具有指导作用，但作为道路管线敷设依据则需因路而异。

（2）竖向精细化手法不够

早先的竖向规划中大多注重衔接原始地形标高以及一级开发中的土方平衡，随着城市“地上+地下”立体化、生态化发展的推进，对竖向规划有了更高要求：

在城市建设中应尽量实现建设各阶段的土方总体平衡，即一级开发时适当抬升道路标高，二级开发中便可减小用地地下空间建设出土，达到总体平衡的目标，以实现土、石方资源的合理化利用.

对于滨水空间，除了基础的防洪要求外，更要兼顾城市界面与水面的自然衔接。比如防洪堤坝后运用逐级放坡、自然放坡的方式消化场地与堤顶路的高差，通过设计不同特征的多级缓坡，提供更多的可活动空间；在内河两岸尽可能拉近用地、道路与水面之间高度上的距离，保证滨河亲水性。

（3）方案的系统性与工程实施的近远期结合不足

道路交通方面，因建设项目安排、建设时序衔接、土地指标、拆迁困难、行政区划、文物保护、公铁阻隔等诸多问题造成道路不成系统或断头路，造成道路沿线出行困难、生活不便。如某片区，因地块建设集中于片区东侧，原规划污水主干管位于片区西侧，无法满足建设需要，因此在专项规划阶段调整为双通道，解决近期东片区建设缺少污水通道问题。

河道水系方面，蓝线规划填老河挖新河，占用土地指标。且一旦分期实施，就造成水系不连通、排水无出路，流域内出现积淹水问题。

（4）交通市政专项规划间统筹协调性不足

1）邻避效应的考虑及市政综合体的设置

交通市政基础设施布局各专业分别设置，有邻避要求的各自控制，环评、稳评和公参增加项目落地难度，用地不够集约化，邻避效应凸显。应考虑交通综合体及市政综合体的集约布设。

2）专业内容缺乏融合

六线之间、六线与用地和其他设施之间时有矛盾出现；道路横断面分配缺少对管线敷设要求和道路景观效果的考虑；道路、竖向、水系、内涝防治、海绵城市专项规划相关内容缺乏融合，超标雨水行泄通道不落实或终端无出路；河道蓝线划定工程化，与沿河绿线景观性较差；园林绿化与竖向规划、海绵城市不关联衔接；管线规划与用地、交通、景观、地下空间利用、综合防灾等规划协调综合等。

（二）工程设计与规划的融合问题

  1、工程设计对规划的理解不到位，缺乏整体性、系统性考虑

对相应理念、意图、需要实现的功能、应达成的目标等不理解或存在认识偏差，致使在设计中难以准确地深化落实。如果仅限于在工程实施范围内考虑问题，机械地按照规划成果编制方案和设计施工图，对于规划编制完成后建设可能引起的调整变化、在现状条件下按原规划实施是否可行、与外围系统衔接是否存在问题、相关各专业是否纳入本工程同步实施等，需考虑与论证。

如某厂区周边现状道路两侧有大量大胸径梧桐树，现状树保留后，按规划断面设计，则缺失慢行道。设计阶段对规划断面优化调整为：单行道或部分道路利用退让设置慢行道。

如某新城地区在前期慢行交通规划阶段，提出连续人行道设计理念，并在后期建设过程中设计研究落地。采用连续人行道后整体感观较好，人行效果平顺，此做法通过调节平石使地块开口道路施工完成的标高与人行道保持一致，人行道不需要重新找坡，人员在通行过程中舒适感较强。在规划阶段需要同步协调地块出入口标高，管线等相关内容。

2、工程设计深化工作反映的规划预控不足

城市高速路、快速路等重要廊道，因为设计深度阶段因素，对总体方案、用地权属、管线等无法在控规及专项阶段控制得当，会带来后期对规划的调整工作。

南京小西湖管廊的设置，对市政管线的集成提出了新思路。小西湖微型管廊敷设于3-5m宽度街巷道路，纳入管线种类丰富，包含污水、室内消防管线、通信管线，两侧管沟内包含燃气、雨水边沟、220V/380V电力。适用于空间狭小的内部街巷，有效解决了内部街巷管线复杂、空间紧张的问题；适合应用于老城区地下空间紧张的街巷道路。

3、工程设计自身存在的问题

（1）危大工程识别和施工条件确认不充分

结合项目识别各类危大工程，警觉性不够、处理措施不到位

建设项目场地的各种制约条件：现场高压线、公铁水、高架桥、现状建构筑物、现状管线等，设计图面作业但现场无法实施或者改变施工方法需要更高投资。

（2）必要的设计基础资料缺失或不准确，致设计方案不安全、不合理、不经济

业主因各种原因未提供的地勘报告、现状地形图、现状管线图、排水管道检测资料、水质检测报告、相关规划资料、相关安评、洪评报告、相关建设计划等，造成设计返工、安全事故、投资追加等。

（3）现有工作机制导致项目条块化分割，工程建设内容难以综合统筹，项目漏项或重复建设

道路项目：交通和建设局，各自要求和做法有差异；房建项目：仅限于房建做法；停车场、绿化景观项目：简单理解为停车、绿化；城市更新项目：不同的实施主体对项目理解不同且偏差较大。

三、问题解决路径探讨

（一）完善交通市政专项规划编制体系

交通市政专项规划作为规划管理和建设依据，应将控规层面的交通市政专项规划全面深化，加强落地实操性；围绕新建设理念和要求，服务建设需要，补充完善相关专项内容。

1、规划管理部门完善规划编制体系和成果深度要求

南京经验：南京市规资局出台《南京市交通交通市政基础设施规划成果深度要求及格式标准》：规范总规、片区规划、控制性详细规划、专业专项规划阶段各层面规划中交通交通市政基础设施规划编制内容、深度及表达形式。

《南京市控制性详细规划交通影响评价导则》：与控规编制、修订或调整同步开展，旨在促进控制性详细规划土地利用与交通系统的协调发展，平衡交通需求与交通设施供应，合理有效配置土地与空间资源。

积极落实上位规划、协调矛盾、解决问题、方案合理、调整深化、实操可行，在控规编制过程中互动反馈调整，形成最终结果纳入控规，规资局召开专门会议进行审查。

2、片区开发建设前编制各专业或部分专业的市政详细规划

业主并规资局要求围绕建设深化细化全部或部分交通市政专项规划，落实上位专项规划，结合建设现状，衔接建设时序进行必要的调整反馈，互动反馈、直接服务片区建设项目。

3、加强重大基础设施选线或选址规划

对线路长、影响范围大的重大基础设施进行专门的选线选址、前期研究等，协解决调沿线和周边问题矛盾，落实准确线路、位置、规模等。

《南京市江南环干线综合管廊前期研究项目》在《南京市综合管廊总体规划》下结合具体实施条件，各专业系统规划，确定管廊线位、入廊管线及规模、管廊断面，对其中局部段线位、管廊断面进行了优化调整。

4、重难点项目进行详细规划设计

目前在控详规划中，快速路等级道路通常仅控制道路红线及廊道宽度，对于具体的道路快速化形式、节点互通形态、与沿线相关用地等关系考虑不足，往往在实施阶段需要进行大量方案论证工作，反馈至规划，再对道路红线调整，存在较大的规划不稳定及工作反复问题。

2021年，南京市规自然局以《新城大街快速路详细规划项目》作为示范，在省内率先开展道路详细规划设计，进行了道路快速化工可深度的方案研究，在合理论证快速化形式的同时，也确定了道路红线宽度、断面形式、交通组织方案、衔接沿线道路形式。重点在一些需要设置互通节点，根据设计规范要求，进行了方案优化，形成了可靠的落地方案，为后期项目的建设提供了有力支撑。

5、补充完善规划建设与生态保护迫切需要的专项规划

包括海绵城市专项规划、

新能源规划：依据国家和地方的新能源规划，结合区域条件和需求提出新能源种类、发展方式及规模，与燃气规划、电力规划、热力规划统筹考虑新能源设施布局和管网通道预留。

竖向规划的编制，出台《竖向规划编制通则》，高标准编制规划，加强规划审查工作，完成规划入库工作，用以指导城市建设和管理工作。

开展城市体检专项，已城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的方式开展城市体检，从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个方面建立城市体检指标体系。样本城市可以结合新冠肺炎疫情防控、自建房安全专项整治、老旧管网改造和地下综合管廊建设等工作需要，适当增加城市体检内容。

（二）深化专项规划编制水平

1、加强与现状、规划控制要素结合

对基地现场进行充分调研，对项目既往资料进行深入了解，避免闭门造车以及对问题的视而不见。加强规划的前瞻性、整体性和系统性。

2、提高专项规划的精细化程度、加强专业融合

    内涝防治系统应集成排水防涝、海绵城市、道路设计、竖向规划多维层面。

土地集约使用利用需考虑设施的集中布置、设施用地的复合利用、邻避要求。

3、进行规划阶段必要的经济性分析

规划方案同样应具经济性，需综合考虑建设运营成本。

（三）加强韧性设计、精细化设计、人性化设计

1、 提高设计基础资料的齐全性、准确性、及时性

现状地形图、现状管线图、地勘报告、排水管道检测资料、水质检测报告、相关规划资料、相关安评、洪评报告、相关建设计划等

基础资料是设计的必要条件，是设计院质量管理程序中设计输入的强制要求，是设计方案安全、合理、准确、经济的前提。

2、  准确理解设计要求，实现项目功能目标

准确理解项目上位规划的理念、意图、需要实现的功能、应达成的目标、以及业主要求等，从项目前期的《项目建议书》、《工程预可行性研究》、《工程可行性研究》中及予以明确，综合相关政策要求、建设理念，系统、综合地编制前期工作技术文件，正确指导后续的设计工作。

3、 对规划存在问题及时调整并反馈

项目的前期工作和工程设计中发现上位规划阶段存在的问题应及时向业主与相关部门反馈，必要时编制修改调整方案提交审查确认、并对上位规划进行反馈。

4、 提高工程建设项目综合性

建议相关部门对项目立项集中扎口管理，综合统筹工程建设内容， 避免项目漏项或在同一地点重复进行不同内容的建设。

可通过项目立项预审确定工程建设内容，对项目工可审查通过后再行分配至各建设平台。

5、 把握设计各阶段关键，总体可控

项目建设应依据《市政公用工程设计文件编制深度规定》，尽可能按照规定的工作程序进行。目前可研做到初设甚至施工图深度；可研估算作为工程投资总控，对设计方案要求高；可研报告编制时基础资料缺乏，难以做到方案全合理经济；投资控制，需设计院需予以足够重视，把控方案与流程。

6、 工程设计全面、系统、协调、安全、精准、精细化

设计理念：低碳生态、有机更新，更新理念添动能

以低碳环保理念，依据改造的内容和要求，妥善处理关系，按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模和方法，在可持续发展的基础上进行城市更新的基础设施建设，探求更新片区的新发展、新繁荣。

顶层谋划、完善提升，解决问题补短板，安全韧性保民生：扩大范围、全局视角、规划角度、突破最基层行政区划、顶层规划设计、挖掘交通市政基础设施潜力，对基础设施进行配套、完善、提升。

综合统筹、系统改造：汲取历年来城市改造项目建设经验，将设施配套、城市环境和水环境整治、提质增效、道路交通、景观绿化、海绵城市、各类管线建设进行综合，统筹建设项目与内容、进行系统建设分析与整合，有条件处对土地进行集约与复合利用。

学习经验、因地制宜、精准施策、精细实施：学习示范片区经验，结合项目实际情况，因地制宜，深入细致了解现状情况，明确问题、对照目标，一栋一策、一片一策、一路一策、一河一策，对应施策、精准设计，精细化施工，项目做一个成一个，具有正常的生命周期。

四、结语

综上所述，市政基础设施的规划与设计融合需要政府、专家、公众等多方共同努力，通过科学的决策机制、注重整体发展需求、强化技术创新和可持续发展、建立信息化系统、提高居民参与度、加强监管和管理、拓宽投资渠道以及注重风险防控等多方面的努力，实现市政基础设施的高效、优质、可持续发展。