浅析通过政府和社会资本实施灵武市现代化生态灌区项目

摘要：本文重点阐述了通过政府和社会资本实施灵武市现代化生态灌区建设项目的相关内容。

Abstract: This article focuses on the Brief analysis of the implementation of the Lingwu modern ecological irrigation district project through public-private partnership

主题词：灵武市政府和社会资本现代化灌区

 Topic: Lingwu City ,Government and social capital,Modernized irrigation area

2023年11月，国务院办公厅转发了国家发展改革委和财政部联合发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“新机制”），该意见对特许经营项目的实施提出了新的要求。本文重点阐述了通过社会资本实施灵武市现代化灌区项目的问题和建议，充分论证了符合新机制条件下，项目技术上的可行性和特许经营方案的可行性的相关内容。

一、基本情况

灵武市经济社会发展情况。灵武市古称灵州，山川共济获评“千年古县”。2021年全市地区生产总值达到550亿元，地方一般公共预算收入31.53亿元。城乡居民人均可支配收入分别达3.84万元、1.87万元。连续五年入选“全国综合实力百强县市”榜单，跻身“中国工业百强县（市）”。主要产业是羊绒、再生铜、电子废弃物综合利用、养殖业，草畜产业、旅游业等。

农业农村发展情况：耕地面积35.5万亩，粮食作物种植38万亩，其中玉米种植20万亩、水稻种植5.9万亩。大田蔬菜4万亩，小麦1万亩农产品加工龙头企业44家、国家级龙头企业2家，“五优”蔬菜基地25个，电商交易额达到6.4亿元，5G基站361个，灵武长枣入选中国农业品牌目录，荣获“国家农产品质量安全市”称号。14个贫困村2523户10565名建档立卡贫困人口全部脱贫退出，正在推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

水利概况：灵武市山川总面积4639平方公里，山区面积占88%，川区面积占12%。黄河流经灵武市38公里，主要干渠有东干渠、秦渠、汉渠和农场渠等四大干渠，灌区位于四大干渠稍段，灌溉困难，总灌溉面积为 53.6万亩。水利在全市经济社会发展中举足轻重，更是刚性约束。

农业水价综合改改革：改革措施上已经完成了精准核定用水权、合理确定用水价、基层服务组织建立等工作。农业用水权信息已录入70家，农业用水权复核灌溉总面积53.57万亩，其中确权灌溉面积40.4万亩，生态林不确权灌溉面积13.1万亩，鱼池面积0.1万亩，确权取水量2.09亿m³。工业用水权信息已录入39家，年用水量1万m³及以上已建工业企业完成用水合理性分析并通过审定41家，工业企业1000万m³管控取水指标全部确权。养殖业用水权信息已录入32家，规模化畜禽养殖业，确权到户的规模化养殖业41家，规模化养殖业1100万m³管控取水指标全部确权，用水权证书已全部颁发。

二、灌区存在问题

用水指标短缺。2022年黄河取水指标是3.373亿m³，用水基本持平，比“十四五”黄河取水管控指标多计划了0.3亿m³，多计划的原因是自治区根据黄河来水多少每年丰增枯减，假如上游入境宁夏来水少的情况下，必须执行的指标是“十四五”的黄河取水管控指标3.07亿m³。 但2023年下达水指标3.011亿m³，提前三年黄河压减水量3590万m³，灌溉形势紧迫。

项目资金短缺。项目拟采用特许经营模式建设，政府投资没有支持方向。特许经营测算自流灌区高效节水水价0.605元，灌区群众承受能力弱，可能遇到的问题和难点是因水价过高，部分群众暂时不理解不支持建设。政府补助资金的多少决定了用水单价的高低，

风险意识不够。总认为连续多年没有发生过淌水困难，不存在灌溉问题，实际上各乡镇支渠口淌不上水的问题每年都在发生。大水漫灌思想依然存在，节水的意识没有明显提高。

三、建设任务和目标

灵武市近年来的耗水总量及平均取耗水量均超红线指标，灵武市“十四五”管控水指标做了大幅压减，为确保灵武市未来用水安全，节约用水迫在眉睫，因此，灵武市实施以高效节水为核心的现代化灌区建设，深入挖掘灌区节水潜力，是破解灵武市经济社会发展用水瓶颈、缓解供用水矛盾的根本出路，是水资源集约节约与高效利用的需要。

1.建设任务

通过新增高效节水面积，提质改造现有高效节水项目，调整现有种植结构压减高耗水作物的种植面积；并通过高标准农田项目对田间灌溉设施进行提升改造，消除灌区运行安全隐患，完善计量监测设施，提升灌区水资源管理能力。建设灌区信息化体系，提高灌区自动化管理水平，推进标准化规范化管理，提升管理能力和服务水平，从而改变灵武市超指标用水现状，到规划水平年2025年，灵武市取耗水总量均低于《宁夏“十四五”用水权管控指标方案》。

2.建设目标

灌溉：灌区输配水系统日臻完善，骨干工程设施（含机电设备）配套率及完好率100%。灌区灌溉保证率达到75%以上，水质符合灌溉水质标准；灌溉水利用系数不小于0.57。完善排水工程系统，农田排涝标准达到5年一遇以上，1日暴雨旱作区从作物受淹起1日排至田面无积水，水稻区3日排至耐淹水深；能有效调节和调控农田水分状况，减轻灌区盐碱化问题，设计排渍深度，旱作田取0.6～1.0m，水稻田取0.4～0.6m；地下水位控制的临界深度为灌溉期1.2～1.5m，非灌期1.8m；进一步完善高效节灌率设施，实现自动化。

用水计量与信息化建设：渠道用水计量到最小用水单元，基本建成满足灌区现代化管理需要的计量精准化、灌溉智能化、管理现代化的信息化建设体系。实现量测水设施的全面覆盖，实现现代化灌区管理全业务的应用覆盖，为灌区管理现代化服务。

a) 基础设施

完善监测（控）站点到末端管理站点通信网络建设，末端网络连通率达到100%；各级监控调度中心功能完善，能够实现本地和在线数据管理。信息化基础设施覆盖全灌区。

b) 水量监测与控制

实现灌区范围内主要引水断面的水量自动量测和关键建筑物的远程监控。干渠直开口灌溉面积大于等于400亩的量测水设施安装率达到100%；对存在收水费争议的支渠通过安装测控设备解决现状问题，彻底消除争议问题。对未安装测流设备的支渠补水泵站安装电磁流量计，使得支渠补水泵站测控率达到100%。

四、建设内容和规模

1、灌溉骨干及自动化工程

①本项目干渠直开口量测水设施改造181座测控一体化闸门改造，支渠量测水设施改造斗口469座测控一体化闸门改造。

②通讯网络建设：包括视频及水联网的通讯网络。

③灵武市水务局建立总控1处平台；在白土岗、郝家桥镇、崇兴镇、东塔镇、梧桐树乡建设分控平台，共计5处。

④应用平台接入：在软件平台上接入测控闸门，进行数据接入和界面集成，包括干渠直开口、支渠节制闸和斗口的接入。

2、高效节水工程

灵武市依托3座已建调蓄水库（①白土岗调蓄水池（28.7万m³）、②狼皮子梁水库（128.5万m³）、③桃树湾蓄水池（24万m³）），2座新建调蓄水池（火城子蓄水池8万m³、沙窝偷牛沟蓄水池40万m³），规划新建高效节水工程（渠改滴）7.13万亩，按照水源分为5个片区（火城子蓄水池片区、白土岗蓄水池片区、狼皮子梁水库片区、桃树湾蓄水池片区、沙窝偷牛沟蓄水池片区）。全部采用高效节灌方式，至十四五末2025年高效节灌覆盖率达到40%以上。

改造提升已建高效节灌工程1个，提升改造面积1.1万亩。主要针对2012～2018年度实施的部分未充分发挥效益的项目。

3、灌区信息化建设

对灌区内4座已建蓄水池、2座新建蓄水池进行安全监测，监测内容包括：已建水库进行变形监测、渗流监测、环境量监测以及监测自动化系统；已建蓄水池和新建蓄水池进行渗流监测、环境量监测以及监测自动化系统。

工程信息化项目结合县水务局总调中心、乡镇分调中心二级分级应用情况，整体通过政务云部署搭建，可节省信创操作系统、中间件、数据库实施费用。

五、项目采用特许经营模式可行性分析

项目属性分析：根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），本项目具有一定公益性且存在经营性收入，适合采用特许经营模式推进实施。

项目模式：新建项目采用BOT（建设-运营-移交）模式，存量项目采用O&M（委托运营）模式。

特许经营期：特许经营期限为40年，其中：建设期5年，运营期35年。

特许经营服务范围：特许经营服务范围包括灵武市境内东干渠、汉渠、秦渠、农场渠等四大干渠灌域的农业灌溉区域（不含临河镇沿黄扬水灌区及灵武农场灌区田间运营管理）。

项目回报方式：项目公司通过收取灌溉水费和用水权交易收入来收回成本并获得合理回报。

投资规模及资金来源：本项目估算总投资为42792.79万元，根据项目实际情况，建设期利息1931.74万元（利率按农发行与宁夏水利厅战略合作协议约定的3.5%优惠利率计算）。项目资本金占总投资的20%，为8558.56万元，由社会资本方全额出资；项目资本金以外的资金由项目公司通过银行融资或申请上级专项补助资金等方式解决。

项目运营成本分析：本项目的年运营成本主要包括工程维护费、燃料动力费、原水费、职工薪酬、管理费和其他费。本项目维护费用615万元/年、目燃料及动力费用192万元/年、职工薪酬692万元/年、原水费464万元/年、管理费及其他215万元/年，合计2178万/年。

项目收入分析：

1.水权交易收入：项目实施可实现节水量917万m³/年。节水效益暂按节水量全部转移到工业用水，单方水交易价格按现行1.1元/m³计算，水权交易收入为1088.7万元/年，水权交易收入的全部划归项目公司所有。实际项目公司获得的水权交易收入与其在运营期内的节水量挂钩，节水量越多其得到的水权交易收入越多。

2.水费收缴收入：自流灌区畦灌水价及原有高效节灌区域高效节灌水价为0.0682元/m³、提升改造及新建高效节灌区域高效节灌水价为0.725元/m³，经测算，每年水费收缴收入为2381.77万元。

项目盈利能力分析：

基于上述节水量917万m³/年，水权交易水价1.1元/m³，自流灌区畦灌水价0.0682元/m³，高效节灌水价0.725元/m³。进行项目盈利能力分析如下：

1.财务基准收益率：根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），调水、供水工程项目融资前（税前）财务基准收益率为4%，资本金财务基准收益率为6%。

2.融资前盈利能力分析：通过编制融资前财务现金流量表，计算得到本项目融资前（税前）财务评价指标。本项目融资前（税前）财务内部收益率为负数，低于融资前财务基准收益率4%，表明本项目融资前财务盈利能力很差。

3.融资后（资本金）盈利能力分析：按前述资金筹措方式，计算得到本项目资本金财务盈利能力分析指标。由计算结果可知，本项目资本金内部收益率为负数，低于行业资本金财务基准收益率，表明本项目融资后盈利能力很差。

提升项目盈利能力可行性分析

为改善项目盈利能力，可采取以下几种方案，具体如下：

方案一：高效节水灌溉水价涨价至1.554元/m³，其他水价不变；

方案二：水权交易水价涨价至2.89元/m³，其他水价不变；

方案三：水价不变，由政府方给与建设期投资支持2.65亿元（包括申请上级专项补助资金）；

基于上述水权交易收入和水费收缴收入，在未申请到上级专项补助资金的情况下，经财务测算，本项目资本金财务内部收益率为负值，盈利能力不足，财务不可行。

若后期能申请到本项目相关上级专项补助资金或灌溉水价和用水权交易价格上涨，则本项目有可能达到行业基准收益率要求，现列举几个满足行业基准收益率要求的情形：

情形一：未申请到相关上级专项补助资金，改造及新建高效节水灌溉水价涨价至1.312元/m³，其他灌溉水价及水权交易价格不变；

情形二：未申请到相关上级专项补助资金，灌溉水价不变，水权交易价格涨价至2.51元/m³；

情形三：申请到上级专项补助资金2.38亿元，灌溉水价和水权交易价格不变；

情形四：申请到上级专项补助资金1.87亿元，水权交易价格涨价至1.4元/m³，灌溉水价不变。

在以上任一情形中，本项目资本金财务内部收益率为6%，与行业资本金财务内部收益率基准值（6%）持平，满足行业基准收益率要求。

六、主要结论

项目可行性结论：针对灵武市灌区基础设施不完善、产业结构不合理、水资源利用效率不高、信息化建设程度低等问题，以自治区分配给灵武市取用水总量指标为控制，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”四定原则，实行最严格水资源管理制度，通过优化灌区水土资源配置、创新水管理机制、强化基础设施建设、推广先进实用技术、运用现代信息技术等手段，大力提高农业用水效率，是破解灵武市经济社会发展用水瓶颈、缓解供用水矛盾的根本出路，是水资源节约与高效利用的需要，为提高农业综合生产能力、夯实国家粮食安全基础提供坚实的支撑，是适应现代农业发展步伐的必经之路。

特许经营模式可行性结论：本项目满足特许经营适用领域，相对于政府传统采购模式，采用特许经营模式可以显著降低项目全生命周期成本，提高项目建设运营效率，优化政府风险防范控制，提升项目产出与服务效果，提高整体经济社会效益。同时，本项目作为现代化灌区项目，具有技术成熟度高、边界条件清晰的特点，通过使用者付费分析和可承受能力水价分析可知，本项目具备“使用者付费”基础，可以为社会资本获得合理回报提供良好的基础，对社会资本方具有较强的吸引力。国内近几年越来越多的灌溉工程已采用了政府和社会资本合作模式，取得了较好的效果，为本项目的实施提供了可供参考和借鉴的丰富经验和教训。同时在政策支持下，资本实力较强的民营资本进入水务行业，涌现了一批成熟的民营水务公司，通过向水利行业潜在社会资本调查、问询，社会资本对本项目反应积极，参与投资、建设、运营意愿强烈。

参考文献：

[1]《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）

[2]《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委委务会议通过，第17号）2024年3月28日；

[3]《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）

[4]国家发改委、财政部、水利部、农业部《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见>的通知》（发改价格〔2016〕1143号）

[5]《微灌工程技术标准》（GB/T50485-2020）

[6]《宁夏滴灌工程规划设计导则》（试行）（DB64/1290-2016)；

作者简介：王芳，女，１９８９年出生，研究生学历，水利工程师，灵武市水务局工作，多年来一直从事农田水利、节约用水和城乡供水等项目规划、立项、实施等工作。