新时代党建引领下纪检监察与巡视巡察协同发力机制研究

摘要：本文立足新时代全面从严治党战略部署，系统分析党建引领下纪检监察与巡视巡察协同发力的理论逻辑与现实需求，深入剖析当前存在的问题，从组织协同、制度协同、信息协同、成果协同、基层协同五个维度构建协同发力机制，并从政治保障、能力保障、技术保障、文化保障四个层面完善保障体系，提出强化党委统一领导、完善制度规范体系、搭建数字监督平台、深化整改治理联动、打通监督“最后一公里”等实践路径，为健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系提供理论参考。

关键词：党建引领；纪检监察；巡视巡察；协同机制；党内监督

引言：

纪检监察与巡视巡察作为党内监督的“两把利剑”，在新时代全面从严治党实践中有着十分明确、不可替代的作用：纪检监察监督以日常监督、执纪问责为主，巡视巡察监督以“政治体检”、发现问题为主，故而二者在职能定位上各有侧重，又在监督目标上高度契合。但现实中也存在着“各自为战”“信息孤岛”“成果分散”等问题，直接制约了监督合力的形成。因此，在党建引领下系统、有计划地构建纪检监察与巡视巡察协同发力机制，既是深化纪检监察体制改革的重要课题，也显然是提高党内监督治理效能的必然要求。

一、纪检监察与巡视巡察协同发力的理论逻辑与现实需求

（一）理论逻辑：党内监督体系的内在统一性

纪检监察与巡视巡察协同发力有十分扎实、逻辑清晰的理论基础：从权力监督理论可以看到，纪检监察属于“常设性监督”，巡视巡察属于“派生性监督”，因此二者形成“点面结合”的监督网络。从系统协同理论出发也十分明确，纪检监察机构、巡视巡察机构都属于党委监督体系的不同子系统，其协同就会产生“1+1>2”的良好效应。从治理现代化理论的角度又做了极好的补充：协同监督有利于破解“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的治理难题，更切实地把监督优势转化为治理效能。而党建引领正是此种协同的根本保证，可以保证监督工作方向正确，防止监督泛化、监督异化。

（二）现实需求：反腐败斗争形势的客观要求

虽然现在反腐败斗争取得了压倒性胜利并已切实巩固，但是当前腐败手段隐形变异、权力寻租方式翻新，对监督的精准性提出了新的更高要求。而现实的困难也十分明确：纪检监察力量有限，尚不能实现对所有监督对象的全覆盖，巡视巡察有其周期性，又存在“巡不到”“巡不深”的客观制约。因此二者协同能很好地取长补短：巡视巡察为纪检监察提供问题线索、明确监督靶向，纪检监察为巡视巡察提供日常监督底数、处置支撑。尤其是在国企、金融、医药等重点领域，协同监督有利于打破信息壁垒，真正形成“发现问题—移交线索—执纪问责—促改促治”的完整闭环。

（三）制度基础：改革实践积累的协同经验

党的十八大以后，纪检监察体制改革与巡视巡察制度建设同步推进、互为补充，因而奠定了协同发力的制度基础：国家监察体制改革实现了对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖，巡视巡察实现了中央、省、市、县四级全覆盖。更难得的是，各地都主动、系统地探索“巡纪联动”“室组地巡”诸种模式，即巡视前纪检监察机构提供被巡视单位政治生态分析报告，巡视中纪检监察干部直接参与个别谈话、问题核实，巡视后纪检监察机构优先、稳妥处置巡视移交问题线索，由此真正为构建常态化协同机制积累起扎实经验。

二、当前协同机制存在的主要问题

（一）贯通协调机制不健全，监督合力尚未充分形成

虽然纪检监察体制改革与巡视巡察制度建设是同步推进的，但是“纪巡”贯通协调的常态化机制尚不成熟，从制度层面不难发现，纪检监察监督、巡视巡察监督与其他监督统筹衔接的制度还没有健全，“四项监督”（纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督）贯通融合的链条仍有明显断点。更根本的问题在于，纪检监察机构与巡视巡察机构分属不同工作体系，因此巡前情况通报、纪检监察干部抽调、巡中沟通会商、巡后问题线索处置及整改日常监督等环节的衔接至今仍依靠临时协调，缺乏刚性制度约束。部分地区虽尝试推行“室组地巡”联动模式，但是尚未形成标准化、规范化的操作流程，故而协同责任边界模糊，出现“巡完即交”“线索即办”的脱节现象。

（二）上下联动格局不完善，监督穿透力有待增强

虽然巡视巡察上下联动工作格局已经基本建立，但是“横向到边、纵向到底”的监督网络仍有明显薄弱环节，中央、省、市、县四级巡视巡察工作体系的系统优势没有充分发挥出来，上级巡视巡察对下级的指导督导不够有力，从对省区市巡视工作的专项检查中便不难发现若干问题：部分地区工作统筹不够周密，参谋助手作用未真正发挥，发现问题不够深入。更根本的问题在于穿透式监管尚未落到实处，对重点领域、关键岗位的监督仍然流于表面，尚未建成“数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪”的完整、成熟的内部监督闭环。更严峻的现实是向基层延伸时，乡镇纪检监察力量薄弱，“一人多岗”现象普遍，村级巡察又受“熟人社会”极大干扰，故对“小微权力”运行的实时监督存在重大盲区，监督的震慑力、穿透力在基层实际中大大弱化。

（三）数字赋能支撑不足，信息共享存在壁垒

信息壁垒是制约协同效能最突出的瓶颈：纪检监察掌握的日常监督、信访举报、案件查办信息，以及巡视巡察掌握的“政治体检”、专项检查、下沉调研信息，都分储于不同系统，数据标准不统一，接口不贯通，故不能做到“一平台”汇聚、“一张网”运行。因此大数据、人工智能等前沿技术在廉政风险防控中的应用滞后，难以从数据关联中前置发现隐性关联、及时预警廉政风险。更严重的是，信息保密要求与共享需求之间的张力没有妥善平衡，信息共享的范围、权限、程序都缺乏明确规范，故“不敢共享”“不愿共享”现象长期存在。具体到基层监督，民政、财政、农业诸部门数据分散孤立，未接入统一监督平台，对惠民资金发放、工程项目管理等“小微权力”运行的数字化监督实为缺位。

（四）成果作用贯通不畅，以巡促改促治效能不高

巡视巡察成果与纪检监察成果没有做到真正意义上的系统集成、综合运用，巡视巡察报告以政治评价为主，纪检监察报告以违纪违法事实为主，故而二者分析角度不同，难以自然形成对被监督对象完整的“政治+纪法”立体画像。因此巡视巡察发现的系统性、领域性问题没有很好地转化为纪检监察的专项治理建议，纪检监察案件中暴露的共性问题也未被妥帖地纳入巡视巡察监督重点进行“回头看”。更重要的是，整改治理环节中纪检监察机关重个案查处，巡视巡察机构重面上整改，对深层次体制机制问题缺乏联合攻关，“发现问题—移交线索—执纪问责—促改促治”的完整闭环尚未形成。正因如此，整改监督责任落实不到位，部分地区存在“巡而不改”“改而不实”等问题，也自然就导致巡视整改检查评估、问责通报等机制流于形式。

三、党建引领下协同发力机制的构建路径

（一）强化组织协同，完善党委统一领导体制

坚持和加强党的全面领导，有计划、有系统地建立起党委统一领导、纪委监委组织协调、巡视巡察机构具体实施的协同格局，由此形成党委反腐败协调小组统领的协同议事机制，定期研究协同监督重大事项，统筹部署专项工作。明确纪委监委在协同中的枢纽作用，设立专门协调机构或指定专人对接巡视巡察机构，开通问题线索双向移送、处置情况双向反馈的绿色通道。同时完善巡视巡察机构与监督检查室、审查调查室、派驻机构常态化对接机制，做到人员互派、信息共享、会商研判。

（二）深化制度协同，健全规范衔接机制

以党内法规制度建设为抓手，有计划、有系统地构建科学规范、彼此衔接的协同制度体系，先制定纪检监察与巡视巡察协同工作办法，厘清协同原则、范围、程序、责任，把成熟经验及时固化为制度规范。继而统一问题线索分类处置标准，建立巡视巡察发现问题线索筛选、移交、办理、反馈各环节都严格规范的流程，做到线索“件件有着落、事事有回音”。然后完善“室组地巡”联动机制，在重点领域、重大案件中组织开展联合监督、联合办案，充分发挥各方优势，统筹力量、协作攻坚。又主动建立协同监督年度计划会商制度，统筹确定监督对象、监督重点、监督方式，切实杜绝重复监督、多头监督，让监督更精准、更有效。最后将巡视巡察整改与纪检监察监督贯通融合，把整改情况作为日常监督的重要内容，对整改不力者依规依纪严肃追责问责，真正形成监督闭环。

（三）推进信息协同，搭建数字监督平台

以数字化手段破除信息壁垒，有计划、有系统地建设智慧监督新生态：先建成覆盖纪检监察、巡视巡察的综合监督信息平台，把信访举报、案件管理、巡视巡察、派驻监督诸种数据资源予以充分整合，做到“一平台”汇聚、“一张网”运行。然后开发智能分析模块，运用大数据比对、关联分析、趋势预测诸种技术，自动识别异常数据，及时预警廉政风险，自动生成监督重点清单，切实为精准监督提供可靠的数据支撑。更难得的是，建立信息共享负面清单，厘清涉密信息边界，在保证安全的前提下最大限度地扩大共享范围，由此解决“不敢共享”“不愿共享”两大难题。最后，把基层监督数字化落到实处，将村级“小微权力”运行、惠民资金发放、工程项目管理等数据都接入平台，为巡视巡察下沉调研、纪检监察日常监督都提供实时、准确的数据支持，真正让监督从“人海战术”转向“智慧作战”。

（四）加强成果协同，提升治理转化效能

推动监督成果从“分散使用”向“系统集成”转变，由此实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一，因此首先要建立巡视巡察政治评价与纪检监察案件剖析的联合研判机制，形成被监督单位“政治+纪法”立体画像，作为干部考核评价、选拔任用的可靠参考。巡视巡察中发现的系统性问题，由纪检监察机关牵头组织专项治理，切实解决行业性、领域性突出矛盾，而纪检监察案件中暴露的共性问题则被主动、有力地纳入巡视巡察监督重点予以“回头看”，由此形成双向反馈、循环提升的监督格局。更重要的是要构建协同促改促治机制，在典型案件及突出问题上联合开展以案促改、以案促建、以案促治，系统、扎实地推进制度完善、漏洞堵塞，真正让监督成果转化为治理效能。最后，把协同监督成果正式、规范地纳入政治生态评价体系，为党委决策提供有分量、有价值的参考，也由此让监督真正融入治理、服务发展。

（五）注重基层协同，打通监督“最后一公里”

推动协同监督重心下移，有系统地织密基层监督网络，先整合乡镇纪检监察、巡察力量，探索“巡纪联动”工作站模式，集中办公、协同作战，由此直接、有力地解决基层监督力量薄弱难题。继而建立村级巡察与村务监督委员会、村级纪检委员相互衔接、各就其位的协同配合机制，厘清职责分工，规范信息共享、联合处置诸种流程，形成“巡察利剑+贴身监督”的村级监督合力。更难得的是，又主动打通民政、财政、农业诸部门的数据壁垒，建设基层公权力大数据监督平台，对“小微权力”运行做到实时预警、动态监督。同时拓宽群众参与监督的渠道，健全纪检监察、巡视巡察与群众监督常态化对接机制，以举报奖励、保护机制等手段切实调动群众监督积极性，最终自然形成“党内监督主导、各类监督贯通”的基层监督新格局。

四、协同发力机制的保障体系

（一）强化政治保障，把准协同正确方向

政治保障是协同发力机制运行的根本前提，因此首先要坚持党对协同监督工作的全面领导，把“两个维护”作为协同监督的根本政治任务，让纪检监察、巡视巡察诸种力量都自觉、主动地围绕党中央重大决策部署来协同发力。具体而言，要完善党委定期听取协同监督工作汇报制度，把协同监督正式纳入党委重要议事日程，就协同中的重大问题及时、有力地予以研究解决。更重要的是要发挥政治监督的统领作用，让纪检监察与巡视巡察在协同中都牢记“国之大者”，就乡村振兴、共同富裕、生态环保等党中央关心、百姓关切的重点领域开展联合监督，切实做到党中央政令畅通、令行禁止。与此形成完整闭环的是建立协同监督政治效果评估机制，客观地评价协同成效，由此自然防范协同监督偏离政治方向、掉入事务主义陷阱。

（二）强化能力保障，锻造复合监督队伍

能力保障是协同发力机制顺利、充分运行的根本支撑，因此要首先建立纪检监察与巡视巡察干部双向交流常态化机制，有计划、有系统地选派优秀纪检监察干部参加巡视巡察工作，安排巡视巡察骨干到审查调查、监督检查岗位锻炼，由此培养既懂政治巡视又熟于执纪执法的复合型人才。继而构建分层分类的协同培训体系，围绕协同监督的实际需要组织联合练兵，直接、有力地提高政治监督能力、谈话突破能力、数据分析能力、文字综合能力诸种核心素养。在此基础上建立协同监督人才库，把审计、财务、法律、信息化各领域的专业人才都纳入其中，为专项监督提供切实可用的智力支持。

（三）强化技术保障，赋能智慧协同监督

技术保障是协同发力机制创新发展的有力引擎，因此首先要加大数字监督基础设施建设投入，努力建立纪检监察、巡视巡察、派驻机构彼此衔接、互为贯通的统一网络环境，由此为信息互联互通打下硬件基础。然后要系统、有计划地推进监督数据标准化建设，统一数据格式、编码规则、接口规范，切实打通数据流通的技术障碍。继而开发智能协同监督系统，将线索管理、数据分析、预警提示、流程监控诸种功能集成起来，做到协同监督全流程线上运行、全程留痕。更重要的是主动借力区块链、人工智能、知识图谱等前沿技术，真正把数据关联分析、异常行为识别、廉政风险预警的智能化水平提上去。

（四）强化文化保障，培育协同监督生态

文化保障是协同发力机制持续深化最切实、最丰厚的土壤，因此要主动培育协同监督理念，以理论学习中心组学习、专题研讨等形式，系统、扎实地让纪检监察及巡视巡察干部领会协同监督的战略意义，由此从“要我协同”转向“我要协同”。同时要营造开放共享的氛围，打破部门本位主义，建立常态化、制度化的沟通交流机制，让两个系统干部彼此增进了解、彼此信任。继而发扬斗争精神，教育干部在协同监督中敢较真、能碰硬，善发现、会破解，真正形成协同攻坚、互为支撑的强大气场。更要强化协同监督宣传引导，及时总结、主动推广协同监督典型经验，讲好协同监督故事，切实提高协同监督的社会认同度和正面影响力。

结语：

综上所述，新时代党建引领下纪检监察、巡视巡察协同发力是健全党内监督体系、提高监督治理效能的必然要求，宜从组织、制度、信息、成果、基层五个维度系统、有层次地构建协同机制，再从政治、能力、技术、文化四个层面完善配套保障体系，让“两把利剑”真正协同出鞘、相互生威。由此引出今后方向：深化纪检监察体制改革，以数字化手段赋能监督创新，以制度化方式保障协同长效，以文化建设凝聚协同共识，让党内监督更有机地融入国家治理体系，也由此为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业筑牢纪律保障。

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