多元主体协同治理下农村事实无人抚养儿童救助的现实困境与优化路径 ——以兰州市Y县L镇为例

摘要：事实无人抚养儿童救助具有典型的多元主体参与特征，涉及政府、村委会、学校、社会组织及家庭等多元主体的协同配合。本研究基于协同治理理论，通过对Y县L镇的个案深描，系统考察农村事实无人抚养儿童救助中多元主体协同的现状、困境与成因。研究发现，L镇已在文本层面构建起“县级统筹、镇级落实、村级协助”的多部门协同救助体系，但实际运行中存在组织形态整合与实质功能发挥相脱节的困境：政府部门间信息壁垒与职责交叉并存，村两委“悬浮”与行政化负担过重，社会力量参与呈现“边缘化”与“节日化”特征，学校支持边界化且与外部网络脱节，家庭监护失能导致教养支持乏力。这些协同困境的深层成因在于制度层面跨部门协同机制不畅、社会组织培育与服务购买机制不健全、基层权责不对等，加之传统“家本位”思想与“污名化”标签的双重文化阻隔。对此，本文提出构建“立体化协同治理体系”的优化路径，包括深化“物质+服务”综合救助的制度协同、搭建精准识别与信息共享的技术协同、建构“政府+社会+家庭+学校”的多元共治格局、完善纵向到底的基层执行链条、消解乡土文化阻隔的环境营造，以期为破解农村事实无人抚养儿童救助的协同困境提供系统化对策。

关键词：事实无人抚养儿童；协同治理；多元主体；农村；发展型救助

一、引言

事实无人抚养儿童救助是一项涉及多领域、多层级、多部门的复杂系统工程，其有效实施高度依赖政府、学校、社区、社会组织及家庭等多元主体的协同配合。然而，在我国农村地区，受制于公共服务资源匮乏、财政支撑有限、行政效能不高等现实约束，多元主体之间的协同联动往往面临“纸面协同”与“实质孤岛”之间的巨大落差。

协同治理理论为分析这一困境提供了有力的理论工具。该理论强调政府、市场、社会组织、公众等多元主体通过平等协商、资源共享与权责协同，共同参与公共事务管理，以实现整体治理效能的提升。在事实无人抚养儿童救助领域，协同治理的核心要义在于：打破部门壁垒，整合分散资源，形成“政府主导、部门联动、社会参与、家庭尽责、学校配合”的救助合力。2025年国务院办公厅印发的《关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》提出，要“强化科学分类，强化精准识别”，建立困境儿童基本生活保障、医疗康复服务、基本公共教育服务、心理健康关爱服务、人身安全保护及法定监护责任六大体系。六大体系的制度化建设，本质上就是一种协同治理的制度设计。

L镇地处Y县南部山区，户籍人口1.98万人，下辖13个行政村，全镇共有事实无人抚养儿童16名。该镇的儿童救助体系已初步建立“一人一策”精准关爱保护机制，构建了由民政、教育、卫健、公安、妇联等多部门参与的工作专班，配备了儿童督导员和儿童主任。然而，这一在文本上完备的协同体系，在实践运行中却面临着主体协同失灵、信息共享不畅、资源配置碎片化等突出问题。本研究以L镇为个案，运用协同治理理论的分析框架，系统解剖农村事实无人抚养儿童救助中多元主体协同的困境与成因，探索构建契合农村实际的协同治理优化路径。

二、理论视角与分析框架

（一）协同治理理论的适用性

协同治理理论发源于德国物理学家赫尔曼·哈肯提出的协同论，后经治理理论学者的整合发展，形成了一套分析多元主体参与公共事务管理的理论框架。我国学者陶国根认为，协同治理是“通过管理理念、方式、路径和机制的重要创新，达到政府、市场、社会组织和公众等多元主体功能互补、默契配合、井然有序的自发和自组织集体行动，从而实现资源配置效用最大化和系统整体功能的提升”。

农村事实无人抚养儿童救助与协同治理理论具有高度的内在契合性。首先，救助对象认定和保障涉及多个政府部门（民政、公安、教育、卫健、司法等）的职能交叉，需要跨部门协作；其次，救助服务的落地高度依赖基层组织的执行能力，需要县、镇、村三级的纵向协同；再次，发展型救助的推进需要引入社会组织、志愿者等社会力量，需要政社协同；最后，儿童发展与家庭环境密切相关，需要“家校社”三方的横向协同。正是这种多元主体、多层级的协同需求，使协同治理理论成为分析事实无人抚养儿童救助困境最适切的理论框架。

（二）“多维一体”协同分析框架

基于协同治理理论的核心理念，并结合农村事实无人抚养儿童救助的实践特征，本文构建了“多维一体”的协同分析框架，从组织结构、制度运行、资源配置、文化环境四个维度考察协同困境。第一，组织结构维度。关注救助体系的组织架构是否完善，各治理主体的角色定位是否清晰，协同枢纽和协调机制是否健全。第二，制度运行维度。聚焦跨部门信息共享、工作联动、效能评估等制度化安排的运行质量，考察“文本协同”与“实质协同”之间的落差。第三，资源配置维度。审视救助资源的配置效率，包括部门间的资源调度是否顺畅、社会力量的资源参与是否充分、基层执行的人力经费是否匹配。第四，文化环境维度。考察乡土社会文化观念、社区氛围对协同治理的隐性影响，识别“文化壁垒”对协同效能的制约。

“多维一体”框架旨在揭示L镇协同困境的多层次成因。组织结构层面的“碎片化”使多主体无法形成合力，制度运行层面的“失灵”使既定协同安排难以落地，资源配置层面的“失衡”使协同缺乏物质支撑，文化环境层面的“隔阂”使外部支持难以内化为儿童成长资源。四个维度相互嵌套、彼此强化，共同形塑了L镇事实无人抚养儿童救助的协同困境。

三、多元主体协同的实践图景与困境诊断

（一）协同的组织架构：形式完备与实质松散

L镇在组织层面已建立起相对完备的协同架构。纵向结构上，构建了“Y县民政部门统筹→L镇政府落实→13个行政村协助”的三级执行体系；横向结构上，成立了由镇长任组长，民政、妇联、司法所、学校、卫生院、派出所等多部门参与的事实无人抚养儿童救助工作专班，确立了以民政部门为牵头主体、多部门协同配合的工作格局。工作专班原则上每季度召开联席会议，统筹民政、公安、司法、卫健、教育及妇联等部门资源，通报工作进展、协调解决难题。

然而，这一形式完备的协同架构在实际运行中表现出显著的“松散耦合”特征。问卷调查显示，对于“各救助主体之间信息共享渠道数量”，34.88%的受访者选择“0个”，38.76%选择“1-2个”；对于“救助主体间协同联动频次”，63.57%的受访者选择“每季度1-2次及以下”；对于“对救助主体协同效果的满意度”，选择“一般及以下”的受访者占87.60%。数据揭示出一个核心问题：L镇的协同治理主要在“会议协调”层面维持组织存在，但在日常运行中缺乏实质性的协同行动。联席会议以季度为周期，周期过长导致突发情况响应迟缓；部门间缺乏常态化的联系沟通机制，日常工作各自为政。L镇民政办许主任的访谈印证了这一判断：“我们民政办一共就2个工作人员，既要管全镇低保、特困、残疾人补贴，还要负责16个事实无人抚养儿童的全流程工作，上面民政、教育、卫健十几个部门的文件都要我们基层落实，人手根本周转不开。”

（二）核心协同主体及其协同困境

1. 政府部门间协同：信息壁垒与职责交叉

L镇民政、教育、卫健、公安、司法等政府部门在事实无人抚养儿童救助中各有分工。民政部门牵头负责统筹协调、身份认定、资金发放，学校负责学业支持与心理关怀，卫生院负责健康保障，公安承担失联父母查找，司法提供法律援助。这一定责在文本层面是清晰的，但实践中各部门之间的信息壁垒突出。例如，父母失联的认定需要派出所出具正式文书，但部分失联案例因时间久远、外出务工人口流动性大，派出所无法出具规范证明，导致认定程序久拖不决。

职责交叉与边界模糊进一步加剧了协同困难。各部门从自身职能出发开展工作，缺乏有效的统筹协调。“多头管理”与“无人负责”的极端情形时常出现——当涉及儿童心理异常且家庭监护失能等复杂个案时，应当由哪个部门“牵头”、哪个部门“配合”缺乏明确界定，导致响应推诿。正如L镇司法所工作人员所言：“我们这边主要是提供法律援助，但很多时候孩子的问题不是法律层面能解决的，需要民政、教育、心理等多方面配合，但这个配合机制确实不太顺畅。”

2. 村两委协同：悬浮与行政化

村两委与儿童主任是救助政策落地的“最后一米”。然而，在L镇的实践中，村两委呈现明显的“悬浮”状态。L镇下辖13个行政村，各配备1名儿童主任，均由村支书兼任，无专职岗位。儿童主任身兼妇联、计生、医保收缴、矛盾调解等多项工作，行政化负担极重，难以集中精力开展深度帮扶工作。一名儿童主任坦言：“我管着村里3个事实无人抚养儿童，还要负责村里的妇联、计生、医保收缴、矛盾调解一大堆工作，也没什么补贴。我们村都是山地，孩子住的特别散，最远的一户来回要走5公里山路，政策要求一周走访一次，我根本做不到。”

村两委的“悬浮”还体现在与乡镇政府的联动不畅。儿童主任上报的儿童需求信息往往石沉大海，缺乏有效的反馈与响应机制，形成了“上报无回音、落实无抓手”的单向信息流动格局。这种基层执行能力的弱化，直接导致救助政策在“最后一米”的落地失畅。

3. 社会力量协同：边缘化与节日化

社会力量的参与是协同治理的重要组成部分，但L镇的社会力量参与呈“边缘化”与“节日化”特征。在专业社工机构方面，L镇域内无注册的儿童服务类社工机构，Y县仅4家，市县级社工机构每年到L镇开展服务仅1-2次。服务形式以春节、“六一”儿童节等特定节点的物资慰问为主，缺乏常态化、专业化的服务供给。正如L镇民政办儿童督导员赵某某所言：“我们这边最大的问题就是没有专业的社会力量，县里的社工机构人手也不够，一年就来一两次，搞个慰问活动就走了，根本没法给孩子提供持续的专业服务。”

在志愿服务体系方面，L镇虽有“爱心妈妈”结对关爱团队和村社自发组织的本土志愿服务队，但队伍流动性大，缺乏系统的专业培训与管理，难以提供心理疏导、监护赋能等高质量专业服务。社会力量协同不足不仅导致服务供给的短缺，也意味着救助体系的“社会支撑”严重薄弱。

4. 学校与家庭协同：边界化与失能

学校是事实无人抚养儿童社会化的重要场域，但在协同网络中处于相对边缘的位置。L镇中小学校虽已建立困境儿童关爱帮扶制度，落实了“两免一补”政策，但学校支持存在明显的“边界化”特征：教师资源集中于教学任务，心理追踪缺乏专业师资，且学校教育与外部救助网络严重脱节。学校掌握的学生心理异常、行为偏差等信息，往往未能在第一时间反馈给民政部门或村委会，问题儿童在校外时间处于监管真空状态。

家庭作为儿童成长的最核心支持系统，在协同网络中扮演着重要角色。然而，L镇16名事实无人抚养儿童的监护人年龄偏大、文化程度偏低，核心教养支持能力严重不足——75%的监护人在60岁及以上，81.25%为小学及以下文化程度。监护人多局限于保证儿童“吃饱穿暖”，在学业辅导、心理支持、行为习惯养成等方面存在显著能力短板。更为关键的是，监护人很少被吸纳为协同网络中的主动参与者，而是被视为“被动配合者”，家庭功能既未得到系统的赋能支持，也未能与学校、政府形成有效的沟通联动，家庭协同因此陷入失能。

四、协同困境的深层归因

（一）制度层面：跨部门协同机制失灵

制度层面的碎片化是协同困境最核心的根源。首先，信息共享机制的缺失是协同治理失灵的首要制约。民政、教育、卫健、公安等部门各自掌握儿童的部分信息，但这些信息被割裂在不同的“数据孤岛”中，缺乏常态化、数字化的信息交互渠道。部门联动主要依靠人工线下协调，效率低下，且容易因人因事而变动。其次，缺乏统一的调度与协调平台。在遇到需要多部门协同响应的复杂个案时，没有常设的协调机制进行统一调度，导致响应迟缓、责任不清。再次，分层分类的协调机制建设滞后。当前L镇的部门协同主要通过季度联席会议进行，但这种“例会式”协同节奏无法匹配基层救助中突发个案对即时响应的紧迫需求。

（二）制度层面：社会组织培育与服务购买机制不健全

社会组织培育与服务购买机制的缺失是制约政社协同的核心瓶颈。当前，L镇域内无注册的儿童服务类社工机构，县域内仅4家，专业社会力量供给严重不足。政府购买服务的力度也十分有限，用于发展性服务的资金不足总救助资金的10%，且购买服务以临时性慰问为主，缺乏长期、系统的购买计划。这种碎片化的购买模式难以吸引专业社工机构长期扎根农村。社会组织的培育机制也处于真空状态，本地社会组织缺乏必要的扶持与引导，志愿服务队伍专业能力薄弱且缺乏激励约束机制，导致社会力量长期游离于协同网络之外。

（三）制度层面：基层权责不对等

基层权责不对等是纵向上协同治理不畅的结构性症结。L镇的基层组织（村两委、儿童主任）承担了大量的救助执行任务，但缺乏相应的人力、经费、权限支撑。儿童主任身兼数职，缺乏专项工作经费和交通补贴，难以完成政策规定的走访频率。更为关键的是，儿童主任作为最靠近儿童的基层执行者，在资源调度和部门协调方面几乎没有话语权。他们上报的儿童需求信息往往无法得到及时响应和有效处理，形成了“前线报告、后方不理”的纵向协作断裂，使救助政策在“最后一米”的执行力大打折扣。

（四）环境层面：乡土文化对协同的双重阻隔

文化环境层面的因素构成了协同治理的深层障碍。首先，“家本位”思想使家庭倾向于将儿童抚养视为内部事务，即使监护能力严重不足，也不愿主动寻求或配合外界的支持介入。这种文化心态使外部支持资源的进入遭遇“内生性排斥”，家庭与外部力量之间的协同难以形成。其次，“污名化”标签使儿童及其家庭在社区中承受额外的社交压力。当前慰问活动多采取集中发放、公开表扬等形式，无形中加深了标签化效应，使监护人和儿童对参与协同支持服务产生抵触心理。乡土文化场域的双重阻隔，使正式协同网络的触达深度和接纳度都受到严重限制。

五、优化路径：构建“立体化协同治理体系”

（一）深化“物质+服务”综合救助的制度协同

破解协同困境，首要是从国家顶层设计和地方配套制度两个层面，深化“物质+服务”综合救助的制度协同。在顶层设计层面，应进一步细化和落实《关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》中六大体系的协同运行细则，明确各部门在发展型救助中的具体职责与协作边界。在地方执行层面，应建立以县级未成年人救助保护机构为统筹枢纽的协同调度中心，实现全县范围内困境儿童救助资源的统一调度、统一管理、统一分配。L镇应依托Y县县级协调平台，将自身服务需求与县域资源进行有效对接，缓解镇级资源不足的压力。针对L镇会议协调模式频率低、响应慢的痛点，应建立“日常联络机制+月度研判机制+季度联席会议机制”三级协调架构，使协同节奏与基层救助的时效性要求相匹配。

（二）搭建精准识别与信息共享的技术协同

技术手段是打通信息壁垒、实现精准识别与资源匹配的关键。应充分利用“全国儿童福利信息系统”等平台，推动县级层面民政、教育、卫健、公安等部门的信息数据互通，构建“部门数据互通+基层走访核查”的主动发现机制，确保符合条件的儿童及时纳入保障、动态变化的儿童需求及时被捕捉。在具体操作上，可借鉴部分地区实践的“大数据预警+部门信息交换+主动排查”工作机制，通过数据比对筛查潜在风险家庭，再由儿童主任入户核实确认，实现技术赋能下的主动发现与精准识别。对于L镇，可以县级技术平台为依托，将儿童主任的入户排查信息、学校的异常报告信息、卫生院的健康筛查信息整合为统一的“儿童救助数据库”，实现救助需求与救助资源的精准匹配与高效对接。

（三）建构“政府+社会+家庭+学校”的多元共治格局

协同治理的核心是多元主体功能的有机整合。在政社协同层面，应优化政府购买服务机制，将心理疏导、学业辅导、个案干预等发展性服务纳入常态化购买范围，明确服务标准和考核评价机制，引导专业社工机构进入农村并实现长期扎根。在志愿服务层面，应建立健全“招募—培训—激励—管理”全流程机制，确保志愿服务从“节日化慰问”走向常态化陪伴。在家校协同层面，应建立以学校为阵地、以家庭为基础、以社区为补充的三位一体协同网络，通过家长课堂、亲职教育、家访制度等形式，将家庭真正纳入协同体系中，并通过赋能培训提升其参与协同的能力。在学校教育协同层面，应建立“学校－家庭－社区”三方预警与联动干预机制，将学校掌握的儿童异常信息及时纳入协同网络，形成“问题及时发现—信息精准传递—资源快速响应—服务持续跟进”的闭环。

（四）完善纵向到底的基层执行链条

打通“县－镇－村”三级执行链条，是提升协同治理末端效能的关键。在权责配置层面，应优化基层权责配置，适度下放资源调度权限，使村（社区）儿童主任拥有一定的小额救助审批权和资源调配权，缩短响应链条。在人员保障层面，应逐步推动儿童主任从兼职向专兼职结合过渡，在人口较多、事实无人抚养儿童较为集中的行政村配备专职儿童主任，并保障专项工作经费和必要的交通补贴。在能力建设层面，应建立覆盖基层民政工作人员、儿童主任、学校教师、志愿者的分层次、分岗位培训体系，重点提升其在心理疏导、个案管理、资源链接等方面的专业能力。

（五）消解乡土文化阻隔的环境营造

协同治理的深入推进，离不开文化环境的支撑与配合。针对“家本位”思想，应通过社区宣讲、村规民约优化、典型案例示范等方式，将“家长负责”与“社会关爱”进行平衡叙事，引导家庭转变监护理念，主动接纳外部支持。针对“污名化”标签，应优化救助服务方式，将集中慰问改为分散式、隐蔽式关怀，避免因救助方式不当造成“二次标签化”；同时，通过社区宣教、亲子活动等形式，在潜移默化中改变村落群体对事实无人抚养儿童的认知偏差，构建包容、友善、支持的社区氛围。乡土文化场域的协同重构，将为救助制度在基层的有效实施创造必要的软环境。

六、结论

本研究基于协同治理理论，以L镇为个案，系统考察了农村事实无人抚养儿童救助中多元主体协同的困境与成因。研究发现，L镇虽已在文本层面构建起较为完备的组织协同架构，但在实践中存在显著的“表面协同”与“实质孤岛”的落差：政府部门间信息壁垒突出、联动机制不畅；村两委“悬浮”且行政化负担过重；社会力量参与“边缘化”“节日化”；学校支持边界化且与外部网络脱节；家庭监护失能导致教养支持乏力。这些协同困境的根源在于制度层面的跨部门协同机制失灵、社会组织培育与服务购买机制不健全、基层权责不对等，以及文化层面“家本位”思想与“污名化”标签的双重阻隔。破解这一困境，需从制度协同、技术协同、主体协同、执行协同、文化协同五个维度同步发力，构建“立体化协同治理体系”。在乡村振兴战略深入推进的背景下，构建高效协同的儿童救助治理体系，不仅是保障事实无人抚养儿童权益的当务之急，更是推动农村儿童福利事业高质量发展的长远之策。

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