城市更新进程中推动产城融合发展的制度路径研究

摘要：本文围绕城市更新和产城融合的协同发展开展研究，对城市更新和产城融合的核心内涵与内在逻辑进行解析，明确指出城市更新属于对存量空间的系统性优化，产城融合是产业和城市功能的有机统一。二者在目标与动力上具有协同性，但也面临短期与长期目标冲突、多元主体利益分化、现有制度供给不足等矛盾。为此，本文从制度层面提出优化路径：建立更新与融合一体化决策实施制度；完善弹性化、市场化土地供给制度；构建多元主体利益共享与风险共担制度；创新产业培育导入长效支持制度；健全社会力量参与的社区治理制度。以期为推动二者深度耦合提供参考。

关键词：城市更新；产城融合；制度创新

传统城市发展期间产业和城市分离引发的“职住失衡”“产业空心化”这类问题愈发凸显，产城融合作为解决城市结构性矛盾的关键路径，它跟城市更新协同推进已成为城市治理重要议题。

1 城市更新与产城融合的内涵解析与内在联系

1.1 城市更新与产城融合概述

1.1.1城市更新

城市更新是城市发展到一定阶段后对建成区内空间形态和功能开展系统性调整的过程，这一过程并非简单地进行拆除重建而是对现有空间资源重新梳理和优化配置来提升城市整体功能和品质，它关注城市空间在使用过程中出现的各类问题如空间利用效率低下或者功能布局不合理等，通过针对性改造和调整让城市空间能更好适应新的发展需求，城市更新核心在于对存量空间进行盘活强调在现有建成环境基础上进行优化而非大规模外延扩张，这一过程需综合考虑城市历史文脉、居民生活需求以及未来发展方向通过科学规划和合理实施实现城市可持续发展。

1.1.2产城融合

产城融合是把产业发展和城市功能建设紧密结合的发展理念与模式，它打破传统城市发展中产业和城市分离的状态，强调产业和城市之间相互依存且相互促进的关系，产城融合核心是让产业发展为城市提供坚实的经济支撑，同时城市功能完善能为产业发展创造良好的环境条件，在这种模式下城市不再只是居住和消费的单一场所，产业也不再是孤立存在的单纯生产区域，二者之间形成一种有机结合的统一整体，产城融合关注产业、城市和人三者之间的协调关系，通过合理的空间布局及功能配置，让产业发展更好服务城市居民生活和工作需求，同时让城市发展为产业升级和创新提供有力保障。

1.2 城市更新与产城融合的内在逻辑

1.2.1目标协同性

城市更新和产城融合在目标方面有高度协同性，二者都努力实现城市的高质量发展，城市更新借助对空间的优化以及功能的提升，为城市可持续发展奠定坚实基础，而产城融合依靠产业与城市的深度结合，推动城市经济社会环境协调发展，城市更新目标是让城市空间更合理高效且宜居，这和产城融合追求的城市功能完善及居民生活品质提升目标一致，产城融合强调的产业升级和城市功能优化，也需通过城市更新提供必要空间载体和环境支持，二者目标的协同性让它们在实践中能够相互配合共同推动城市发展。

1.2.2动力互促性

城市更新和产城融合这两者存在动力相互促进的关系，城市更新能给产城融合提供直接的动力支持，借助对城市空间进行改造以及提升其功能，城市更新可为产业发展创造出更好的基础条件，如打造更完善的基础设施和更优质的营商环境等，这些能吸引更多产业资源往城市区域聚集，进而推动产城融合进程不断向前发展，产城融合也能为城市更新提供持续不断的动力，产城融合所带来的产业升级与经济发展成果，能为城市更新提供必需的资金支持与市场需求拉动，使城市更新拥有更充足资源和更明确方向，从而实现更有效的具体实施和稳步推进。

1.2.3 矛盾共生性

城市更新和产城融合在推进进程中存在矛盾共生关系，城市更新通常具备一定时效性与阶段性，实施过程中可能更关注短期效果和目标，如快速提升城市形象或者改善局部环境等，而产城融合属于一个长期的系统工程，它需要持续投入以及进行培育，更注重长期发展和整体效益，这种时间维度差异可能使二者在目标与实施路径上有矛盾，城市更新和产城融合在涉及利益主体和资源分配方面也会有冲突，不同利益相关者或许会有不同诉求和期望，这些都可能让二者在推进时出现矛盾和问题，不过这些矛盾并非不可调和，借助合理规划和协调能够实现二者共生发展^[1]。

2 城市更新进程中产城融合的主要矛盾

2.1短期更新目标与长期产城融合目标的冲突

城市更新在推进进程中常常会受多种因素影响，从而更侧重于短期目标的达成实现，这些短期目标可能聚焦于快速改善城市的外观形象，或者在较短时间内提升特定区域经济收益，以此尽快展现出城市更新所取得的成效，为了达成这些短期目标，相关规划和实施或许会更倾向选择能快速见效的项目，而对那些需要长期投入和培育的内容有所忽视，产城融合需要从更为长远的角度去考量城市的发展，它要求产业与城市功能之间形成稳定且持续的互动关系，这种关系的建立并非立刻就能实现，需要经过长期规划和逐步推进，当城市更新过度关注短期目标时，就可能与产城融合的长期需求产生冲突矛盾，例如在空间布局方面，若仅为短期经济效益进行开发建设，可能会导致产业空间出现不合理分配的状况，无法为产业长期发展提供足够支撑保障，进而影响产城融合的整体推进进程，这种冲突会让城市在发展过程中难以保持持续稳定的动力，也不利于城市功能全面提升和居民生活质量长期改善^[2]。

2.2多元主体利益诉求的分化

在城市更新和产城融合进程中涉及主体类型较多，不同主体各自有着不一样的利益诉求情况，政府部门可能会更加关注城市整体功能的提升，以及公共利益的实现，期望通过更新与融合优化城市资源配置，以此促进城市的可持续发展，开发商则或许更注重项目所能带来的经济回报，希望在更新过程中获取更多的利润空间，所以在项目规划和实施方面可能倾向选择高收益方案，原住居民的利益诉求可能集中于自身居住条件改善，还有在更新过程中自身权益的保障，他们希望在城市更新中获得更好生活环境与合理补偿，企业作为产业发展的主体可能更关注产业发展环境条件，期望在产城融合中得到更有利的发展空间和政策支持，这些不同主体的利益诉求之间存在明显差异，甚至在某些方面可能会出现相互冲突的状况^[3]。

2.3现有制度供给与融合需求的不匹配

产城融合的推进需有一系列完善制度提供保障与支持，以此确保产业和城市功能能实现有效结合，不过现有的部分制度在设计和实施上或许无法充分满足产城融合需求，在规划制度方面可能存在规划刚性较强的状况，缺乏足够弹性来适应产城融合新情况和新需求，这让实际操作中难以依据产业发展变化和城市功能调整及时合理优化与调整规划，在土地制度方面可能存在土地用途转换程序繁琐的问题，或者土地资源配置方式难以适配产业与城市融合发展需求，这会对产业空间的合理布局和有效利用造成影响，在产业支持制度方面可能缺乏系统性和针对性，无法为不同类型产业在融合过程中提供精准支持与引导，致使产业发展难以和城市功能形成有效互动^[4]。

3 推动城市更新与产城融合深度耦合的制度优化路径

3.1 建立更新融合一体化决策与实施制度

把城市更新空间改造目标和产城融合产业发展及社会治理目标统筹考量，防止更新规划与产业规划出现脱节状况，决策层面要组建由城市规划、产业经济、社会治理等领域专业人员构成的综合决策团队，对城市更新项目产业适配性和社会影响等开展全面评估，保证每项更新举措都能服务于产城融合整体目标，实施层面需明确各部门在更新融合进程中的职责边界和协作流程，建立定期沟通与信息共享机制，确保更新项目从规划设计到落地运营全流程都能体现产城融合要求，同时要制定统一项目推进标准，对更新项目产业导入进度和社区服务配套等进行动态跟踪与调整，让城市更新每个环节都能与产城融合长期目标相衔接，避免短期更新效果和长期融合目标出现相悖情况。

3.2 完善弹性化、市场化的土地供给制度

要完善弹性化且市场化的土地供给制度，就需改变传统土地供给中用途固定、出让方式单一模式，从而更好适应城市更新与产城融合动态需求，在弹性化方面，要允许土地用途依照城市更新进程中产业发展实际情况合理调整，减少因土地用途刚性限制造成产业空间不足或闲置问题，可适当延长土地使用年限，为产业培育提供更稳定空间保障，避免企业因土地期限问题缺乏长期投资意愿，在市场化方面，应充分发挥市场在土地资源配置中的作用，通过价格杠杆引导土地资源向符合产城融合要求产业项目倾斜，可探索多样化土地出让方式，根据产业类型和项目特点确定合适出让条件，降低优质产业项目用地成本。

3.3 构建多元主体参与的利益共享与风险共担制度

构建多元主体参与的利益共享与风险共担制度需充分考虑城市更新和产城融合进程中政府企业居民等不同主体利益诉求，建立公平合理利益分配机制。在利益共享这方面，要明确各主体于城市更新与产城融合中的贡献和收益分配具体方式，让居民能分享土地增值和产业发展带来的红利，让企业可获得合理的投资回报，让政府能实现城市功能提升的公共目标。可通过建立收益分配协商平台，组织各主体就利益分配方案进行充分沟通，确保分配结果能得到各方认可。在风险共担方面，需建立风险预警与应对机制，对城市更新与产城融合过程中可能出现的市场风险以及经营风险等进行提前预判，明确各主体在风险应对中的责任和义务。

3.4 创新产业培育与导入的长效支持制度

创新产业培育与导入的长效支持制度需改变传统产业支持中重短期激励轻长期培育模式，以此为产业在城市更新区域持续发展提供稳定保障，产业培育方面要针对不同产业发展规律和特点来制定差异化培育策略，注重提升产业创新能力以及完善产业链条，可以建立产业发展跟踪服务机制，为企业提供技术研发和市场拓展等方面支持，帮助企业解决发展过程中遇到的各类问题，产业导入方面应制定严格产业准入标准，优先导入和城市功能定位相契合且有高成长性和带动性的产业，避免盲目引入和区域发展不匹配的产业项目。

3.5 健全社会力量参与的社区治理制度

健全社会力量参与的社区治理制度需打破传统治理中政府单一主导模式，充分调动居民和社会组织等社会力量参与城市更新与产城融合积极性，在参与渠道方面要建立多样化社区参与平台，让居民能对城市更新项目规划设计和产业导入提意见建议，要加强对社会组织培育与支持，鼓励其在社区服务和文化建设等方面发挥作用，为社会力量参与社区治理提供载体，在参与机制方面需明确社会力量参与社区治理权利与义务，建立健全参与流程与监督机制确保社会力量参与有效落实。

4结论

城市更新和产城融合协同发展属于系统工程，核心在于通过制度创新打破传统治理模式路径依赖，二者在目标方面具有高度协同性，在动力方面存在相互促进关系，但也面临短期目标与长期目标冲突、利益主体诉求出现分化、制度供给明显不足等矛盾。需从决策实施、土地供给、利益协调、产业支持、社区治理五大维度构建制度体系，以实现空间优化、产业升级、社会和谐的协同发展。

参考文献：

[1] 魏瑶瑶.在城市更新进程中推动产城融合发展的制度路径探索[J].城镇化与集约用地, 2024, 12(3):178-183.

[2]高赛男,任圣臣.城市更新背景下的"产城人融合"发展探索[J].城市周刊, 2022(38):73-75.

[3]苗丽华 兰立娟.产城融合视角下自主创新模式路径选择[J].中国集体经济, 2024(5):84-87.

[4]刘殿泽,赵明亮.建立可持续的城市更新模式思路研究[J].山东宏观经济, 2025(1).

作者简介：张立勇，1991.02.27，汉族，男，江苏淮安，本科，中级经济师，研究方向产城融合相关。