浅析高速公路运营管理安全生产工作双控体系建设

摘要：近年来，高速公路运营单位在道路交通事故深度调查中往往处于被动状态，这种趋势在转为企业后尤为明显。本文将立足现阶段高速公路运营管理实际，从事故调查的视角，分析高速公路运营单位安全生产过程中存在的主要矛盾及其主要方面，探析风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制（以下简称“双控体系”）建设的必要性和紧迫性，并提出双控体系建设的具体对策建议。

关键词：高速公路；运营管理；安全生产；双控体系

高速公路运营单位向社会提供安全畅通的通行服务，其服务产品本身就涉及服务对象的安全，所以高速公路运营管理安全生产工作不光涉及生产经营过程中职工安全，更涉及广大司乘人员的通行安全，尤其是转企后安全生产从监管责任变为了主体责任，安全生产工作将置于更加重要的位置。安全生产工作的目标是避免和减少生产安全事故发生，所以本文从以下两个角度对高速公路运营安全生产工作进行分析探讨：一是从落实安全生产责任的角度，把安全生产各项工作落实落细，减少生产安全事故发生，这也是安全生产的日常工作；二是从事故调查的角度，假设生产安全事故已经发生并启动了调查，我们的各项工作是否经得起调查？内业资料是否能向调查组全面客观地反映我们的实际工作？从正反两个角度对安全生产工作进行思考和检验，能大大降低工作疏漏和安全风险。

一、高速公路安全生产工作特点

高速公路运营管理各项工作涉及到的不仅是运营管理者，还包括广大的社会公众，所以其安全生产工作不同于一般生产企业，有以下特点：一是点多线长，导致事故诱因较多，高速公路穿越城市乡村，有桥梁隧道，各类交通事故、自然灾害、恶劣天气、违法施工等等都是可能引发事故的原因，而其中很多因素是高速公路运营企业所无法控制的；二是事故涉及面广，一旦发生事故，可能会涉及全国各地司乘人员以及周边群众，可能会造成长时间大规模拥堵，引起较大社会舆论。结合以上特点，根据系统安全理论分析，高速公路运营管理中主要面临的安全生产风险可分为内部安全生产风险和外部安全生产风险。

外部安全生产风险

高速公路运营单位外部安全生产风险主要是指由外部输入的各类风险，以道路交通事故为主，有以下几类：

道路交通事故。近年来，随着社会经济的不断发展，高速公路流量在不断增加，加之部分道路运输企业安全生产意识不强、部分驾驶员驾驶经验不足，导致高速公路亡人交通事故时有发生，据统计，94%以上的交通事故是由于人的不安全行为造成的。一旦启动深度调查，不但要分析人的不安全行为、物的不安全状态、环境因素，还要分析管理上的缺陷。往往会把高速企业也作为调查对象，涉事路段在管养中的任何一点瑕疵都会当作是隐患排查治理不到位，并定性高速企业的生产安全事故，列为次要责任。只要事发路段存在瑕疵，道路交通事故很可能就会转化为高速公路的生产安全事故。例如： 2017 年 7 月 6 日，惠州市境内广河高速公路龙门路段广州往河源方向发生一起大型客车碰撞中央分隔带护栏仰翻的重大道路交通事故，造成19 人死亡，31人受伤，直接经济损失3 152．17 万元。根据事故调查报告，这起事故的直接原因是 驾驶人驾驶事故车辆，雨天超速行驶，在路面湿滑的情况下操作不当，导致车辆失控偏离行驶方向与高速公路中央分隔带护栏发生碰撞后翻车。涉及高速公路运营管理者的间接原因包括: 一是高速公路运营管理单位安全生产工作存在漏洞，安全生产管理架构不合理;二是未对交警部门多次提出的事故发生路段存在积水问题进行有效整改，也未就积水问题是否隐患及是否应采取增加相关警示标识等措施向上级主管部门请示报告。

2.恶劣天气及自然灾害。高速公路通行受大风大雾、雨雪冰冻、山体滑坡、水毁塌方、暴雨洪灾等自然环境因素影响较为频繁。发生这些自然灾害属于不可抗力因素，但是作为高速公路运营管理者，如未及时发现处置、信息发布不及时、未及时设置警示标志、未及时配合相关部门改道绕行等应急措施不当等情况，都会导致产生安全事故风险，这些风险可能导致运营管理者被追究法律责任。

3.其他因素。除以上外部风险，高速公路运营单位还面临诸多不可控风险，例如行人反复破坏隔离栅上高速行走、部分施工单位粗暴野蛮施工、秋冬季节山火蔓延至高速附近等等，如在巡查中未及时发现并积极采取措施，都有失职追责的风险。

例如：2022年3月21日，成都绕城高速某立交改扩建项目施工单位，在未申请交通管制、未设置封闭作业区、未安排专人交通疏导的情况下，违规开展高处箱梁吊装作业，吊装过程中钢丝绳断裂，箱梁坠落砸中正常行驶的3辆社会车辆，造成4人死亡、2人重伤，直接经济损失1200万元。

内部安全生产风险

内部安全生产风险主要是指来自自身生产作业过程中面临的各类风险，例如路产、养护日常巡查中存在的安全风险，收费站员工作业期间存在的安全风险、站部驻地用电、用气存在的安全风险。通过安全生产标准价建设，积极开展各类安全培训，提高员工安全意识，这一类风险基本可控。

从以上分析可以看出，高速公路运营单位主要的安全生产风险来自外部输入，尤其以道路交通事故为主。

二、存在问题及原因分析

（一）路警双方对风险和隐患存在争议

高速公路运营单位方面，各业务部门以及基层单位在实际工作中发现的问题，并未全部作为安全隐患上报，很多作为故障或者安全风险上报，一是担心隐患台账无法闭合影响考核；二是担心确定为隐患后，一旦发生事故就会作为追责依据。无论以何种方式上报，只要尽职履责在规定周期内处置完毕就不会有责任。但在实际工作中，很多问题远远超出维修周期，久拖不决，从安全部门的角度看，这已经属于安全隐患。例如，按照规定被撞毁的护栏要在24小时内修复，那么24小时内可以不当做安全隐患，但如果超出24小时就应该当作安全隐患列入隐患台账。高速交警方面，经常以安全隐患名义向高速公路运营单位致函，来函中交办的部分所谓“隐患”多以事故数据以及经验判断得出。这种广撒网式的隐患交办，部分是出于安全运营的考虑，还有一部分是为了今后如果发生道路交通事故为自身避责。

    以上可以看出，路警双方对隐患的认定方式及标准不一致，在实际工作中常常出现互相不认可的情况。更重要的是，由于体制原因，在事故调查中更多以交警的认定为准，而不会以高速公路运营单位认定的为准，常使高速公路运营单位处于被动状态。

要分析路警双方对风险和隐患排查存在争议的原因，首先要从定义着手：事故隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷；安全风险是指“危害事件发生的可能性和后果严重程度的组合”，即可能性与严重程度之乘积。从定义来看，风险是对客观的可能性进行的主观评价，可以通过管控措施降低，但无法消除。而隐患是客观存在的具体故障或者问题，可以通过治理消除。因此，高速交警通过数据研判和经验判断得出的结论，应该定义为安全风险，因为该类问题并未涉及具体的问题。而高速公路运营单位对照设计标准以及养护规范进行排查发现的具体问题和故障，如未在规定时间内按照流程修复完毕，就应该属于隐患。

分清隐患和风险的定义以及高速企业和高速交警的责任界面后，我们接着分别对风险分级管控和隐患排查治理中存在的具体问题进行分析。

（二）风险分级管控的问题

在高速公路运营管理安全生产风险分级管控工作中，体系不够完善是突出问题之一。主要表现为：风险识别、评估、管控等环节缺乏系统、规范的制度支撑，风险分级标准不够明确统一，管控责任链条不够清晰，导致风险辨识不全面、评估不精准、管控措施针对性不强，难以形成闭环管理机制。制度规范体系的不健全，直接影响了风险管控的效能，埋下了安全事故隐患。

（三）隐患排查治理的问题

隐患排查治理工作涉及到高速公路运营管理工作方方面面，这里重点讨论隧道机电消防设施，一是隐患排查专业程度不够，例如在对标志、标线和交安设施排查过程中，不仅要看是否完好，还要对照设计标准以及施工图检查是否符合标准是否按图施工，这也是事故调查中的一个重要内容；二是历史遗留隐患，例如因建设时期设计施工等原因，隧道风机无法全面开启，隧道灯光无法远控，部分隧道发电机无法自行启动等等问题，一旦发生道路交通事故，都有可能成为追责依据；三是隐患新增速度快，比如：夏季高温会导致沥青路面鼓包、交通标线反光性能快速衰减，部分路段一周内就能新增十几处路面鼓包隐患；强降雨会导致山区高速边坡溜方、涵洞堵塞、路基沉降；四是隐患（包括上报的故障以及风险）治理能力不足，直接导致隐患“排查不出来、整改不到位、反弹防不住”，是重特大安全事故的核心诱因。比如：2022年某高速曾因收费系统故障上报后未配套拥堵疏导预案，导致站口排队2公里，发生3起追尾事故。

从以上分析可以看出，高速公路运营单位能够及时排查出绝大部分隐患，但无法及时全面治理隐患，所以基层层面安全生产的主要矛盾是隐患治理能力不足与隐患存量多、增量动态产生快之间的矛盾。而隐患治理能力与管理层面的资金支持有直接的关系，这部分资金不仅仅涉及提取的安全生产经费，更是涉及养护和机电资金，所以管理层面安全生产的主要矛盾是安全生产的要求与可投入财力之间的矛盾。

以上矛盾问题在基层工作实践中客观存在，如果只是视而不见或者避而不报，无异于掩耳盗铃，长期积累会酝酿成更大的问题。这也是高速公路运营单位安全部门最大的困难，能够发现问题，但出于全局考虑又不能全部及时列为隐患，一旦发生事故将追究隐患排查不到位的责任，所以安全部门在安全生产过程中的主要矛盾是部门职责与公司整体利益之间的矛盾。在这些矛盾面前我们应该要有正视问题的勇气和刀刃向内的决心，通过分析每一对矛盾的主要方面，有针对性的采取合理的措施，是可以平衡好生产经营和安全生产的关系。

三、对策建议

高速公路运营单位安全生产的主要矛盾集中在隐患排查治理上，所以我们要以安全生产标准化建设为总框架，以安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制为抓手，采取“及时消增量，逐步消存量”的思路，尽量消除高速本身产生隐患的诱因，降低事故发生概率，在事故调查中合理规避安全责任。新安法第四条明确规定企业要构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，并在第二十一条第五款中，将此条明确为主要负责人的安全生产职责。要结合现阶段的工作实际以及和双控体系的要求，从以下几个方面具体着手：

（一）明确路警职责

高速交警也是高速公路安全管理的主体，但是在实际工作中，路警双方常常存在职责不清，定义不明的情况，在以前的工作中没有一个明确的指导性意见明确双方职责，但是由公安部和交通部联合下发《公路安全设施和交通秩序管理精细化提升行动方案》，可以参照该文件明确以下三项工作：一是明确流程，由高速交警提供事故数据，然后双方共同到现场对照相关规范标准开展联合排查，以双方签字认同的隐患为准，高速交警不能以自己排查的结果直接函告高速公路经营单位，或单方面报地方政府相关部门；二是明确标准，经排查确实不符合标准规范的，可列入隐患整改清单，进行进一步治理。但是，在符合标准规范基础上需要进行提升的，一定不能作为隐患，只能作为风险进行管控；三是明确时限，属于高速运营单位的整改范围，简单问题立行立改，复杂问题采取临时措施后，建立台账制定整改计划，分步实施。

（二）风险分级管控的建议

1.外部安全风险辨识及分级。这一类风险主要集中在道路交通事故上，高速交警的事故数据有很大的参考意义，建议按照经验案例类比法，召集高速交警、路产、养护对辖区存在的安全风险进行充分分析讨论，以高速交警事故数据为基础，结合日常工作中的经验，判定风险路段，并商讨管控措施。从多个不同的视角对同一个问题进行分析判断，有利于深入辨识风险，避免遗漏。

2.内部安全风险辨识及分级。这一类风险主要是在高速公路运营工作中，根据高速公路实际情况，高速公路运营企业可以划分为收费站运营管理、服务区运营管理、养护作业管理、路产管理以及集中办公生活区管理5个评价单元，可以参照以下两个标准进行辨识：一是GB/T13861－2022《生产过程危险和有害因素分类与代码》进行辨识，从人的因素、物的因素、环境因素和管理因素系统性辨识。二是GB 6441－1986《企业职工伤亡事故分类标准》进行辨识，主要分为物体打击、车辆伤害、机械伤害、起重伤害、触电、淹溺、灼烫、火灾、化学性爆炸、物理性爆炸、其他爆炸、中毒和窒息、其他伤害。

（三）隐患排查治理的建议

主要从以下七个方面着手：一是突出排查重点，在定期对辖区安全隐患开展全面排查的基础上，每个阶段要突出一个重点，抓住主要矛盾。例如夏季车辆自然高发期，重点排查治理隧道消防；雨季排查高边坡，防止发生垮塌。二是加大排查深度，尤其是在交安设施、标志标线方面，除了要检查有没有以外，还要对照相关规范标准进行检查；三是严格登记隐患台账，对于超过整改时限的故障就要列为隐患，否则就是掩耳盗铃，因为一旦发生事故，在事故调查中并不会因我们认定为故障就不追责，从近年来的事故调查来看，任何导致事故发生的问题都作为隐患排查治理不到位，这种情况还会追究安全部门隐患排查不利的责任；四是考核隐患发现率，安全部门在考核隐患治理率的同时要考核隐患发现率，这样数据才具有可比性，不然会产生通过降低分母（隐患数量）的方式来提高隐患治理率；五是及时消除增量，对新发现的隐患，要及时消除，无法及时治理的要采取临时措施；六是逐步消除存量，对历史遗留下来的隐患以及暂时难以消除的隐患，要采取临时措施，同时制定整改计划，按轻重缓急分步实施。隐患排查治理的重中之重是确保高速公路的养护机电安全，即确保道路安全符合标准规范的要求，同时还要避免出现管理上的漏洞，如隐患排查治理未闭合、检查不到位、应急处置不及时等；七是强化安全部门独立性，按照新安法第二十四条规定：其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。统筹好发展和安全的关系，抓好安全生产工作就是完整准确全面贯彻新发展理念、推动高质量发展的重要举措。保持独立性有利于发现问题，监督整改问题，才能为高速公路安全发展保驾护航。

结束语：

我们都曾有白衣轻裘仗剑天涯、习武修文安邦护民的英雄梦。生在和平盛世，踏实做好本职工作，认真履行安全责任，守护万千司乘平安回家路，就是我们在这个时代这个岗位实现英雄梦最好的方式。

参考文献:

王建军, 李伟, 张华. (2018). 公路交通安全设施技术状况评价方法研究. 交通运输工程与信息学报, 16(3), 45-52.

刘翔宇.公路交通安全设施工程施工技术探讨[J].工程建设与设计，2020(12):173-175.

陈昭明,徐文远,曲悠扬,等.基于混合Logit模型的高速公路交通事故严重程度分析[J].交通信息与安全,2019,37(03):42-50.

李叶.高等级公路交通安全设施设计影响因素分析[J].工程建设与设计，2018，97（23）：167-168，171.