城市更新中低效工业用地再开发的实施路径与效益分析

摘要：本文聚焦城市更新背景下低效工业用地再开发的实施路径与效益，以土地集约利用和存量盘活为核心逻辑，系统剖析了土地权属历史遗留、存量核查困难、产权办理梗阻三大核心问题。基于问题导向，构建“分类处置权属、数字化核查、全流程协同优化”三大实施路径，通过存量盘清、产权办理、土地出让等工作实证，实现了财政增收、民生保障、土地集约的多维效益，为同类区域低效工业用地盘活提供实操参考。

关键词：城市更新；低效工业用地；再开发路径

引言

随着城市化进程的加速，工业低效用地的再开发已成为解决城市空间不足和推动可持续发展的重要手段[1]。当前，城市化进入高质量发展阶段，土地供需矛盾凸显，低效工业用地成为制约城市空间优化与产业升级的关键瓶颈。低效工业用地再开发作为城市更新核心内容，是践行土地集约利用、盘活存量资产的重要举措。当前，其面临权属不清、核查困难、流程梗阻等多重挑战，严重影响再开发效率。基于此，本文梳理再开发理论基础与现实问题，探索精准可操作的实施路径，分析经济、社会、资源利用多维效益，为破解低效工业用地盘活难题、助力城市更新高质量推进提供支撑。

1低效工业用地再开发的理论基础

城市更新中低效工业用地再开发的理论基础，根植于土地集约利用与存量盘活核心逻辑，依托既有土地资源的核查、分类处置与价值重构。实践维度上，理论落地需以全面实地核查为前提，对海量图斑涉及土地展开甄别，明确已批已供已建、未批及存量建设用地等类型的分布与规模，为后续开发提供数据支撑。理论核心包含历史遗留问题的系统破解，规范办证流程、厘清产权关系，依法收缴合理土地出让金，推动划拨用地转出让等产权明晰化操作，化解过往用地遗留矛盾，激活土地市场化流转价值。理论强调用地性质与开发效益的匹配，科学规划调整用地功能，让原本低效利用的工业用地适配城市更新多元需求，实现土地资源从零散低效到集约高效的转变，为城市发展注入可持续动力。同时，为避免未来发展战略对规划产生冲击，对短期无法确定用途的地块开展弹性留白规划[2]。

2低效工业用地再开发的问题分析

2.1土地权属历史遗留问题

低效工业用地收回作为一个复杂的系统工程，涉及政府、权利人、市场等多个方面[3]。再开发面临的权属历史遗留问题突出，核心症结是产权归属模糊、用地性质界定混乱。部分工业用地长期流转，划拨用地未按法定程序完成出让转换，产权流转链条断裂，责任主体与权利边界无从追溯。房改房、集资房等特殊关联用地，建设时期政策背景复杂，缺乏统一产权划分标准，共有与专有部分权益界定不清，易引发纠纷。土地市场化流转基础因此缺失，再开发中产权核验、纠纷调解的时间与经济成本上升，地块无法满足市场化交易基本要求，构成制约低效用地盘活的核心障碍。

2.2存量建设用地核查难度大

存量建设用地核查为再开发前置基础环节，实际操作面临多重现实挑战。存量工业用地分布零散、空间布局混乱，已开发、未开发及违规利用地块相互穿插，自然边界模糊或遭人为破坏，划定范围难度较大。年代久远的部分地块，用地审批档案管理缺乏规范，规划许可证、用地协议等关键材料缺失、损毁或存档分散，原始审批信息、权属来源及规划要求难以完整核实。土地实际使用状况与登记信息存在偏差，擅自改变用地性质、违规搭建等情形存在，核查复杂性随之加剧，核查效率低下、结果精准度不足，后续再开发决策与推进节奏受直接影响。

2.3产权办理流程梗阻

产权办理流程梗阻构成再开发关键瓶颈，核心是流程设计缺陷与部门协同不足。权属审核、费用核算、档案调取等产权办理核心环节分属不同部门，各部门审批标准各异，信息系统孤立，跨部门数据共享与协同审批机制缺失。申请人需重复提交纸质材料与电子文档，跨部门跑办频次高，审批流程被迫延长。年代久远的工业用地及附属用房，原始审批材料缺失，政策调整造成标准差异，补充证明材料难度极高，部分业务因关键材料无法补齐陷入停滞。低效流程导致产权明晰滞后，地块再开发推进受阻，存量土地盘活整体进度放缓。

3低效工业用地再开发的实施路径

3.1建立分类处置与权属明晰策略

破解土地权属历史遗留问题对低效工业用地再开发的制约，需构建“溯源确权、分类施策、规范收缴、纠纷化解”全链条策略。联合档案管理、自然资源及相关历史审批单位，开展全域权属溯源核查，梳理历年用地审批文件、土地流转协议、权属登记档案等资料，核实存量工业用地权属来源、流转轨迹与产权主体变更，定位每宗地块历史流转中形成的权属模糊、主体不清、手续缺失等核心症结，为后续差异化处置提供依据。针对划拨用地转出让核心类型，结合地块建设年代、区位条件、规划用途、实际利用状况等因素，制定差异化土地出让金补缴标准，规避“一刀切”处置难题；优化审批流程，精简证明材料，合并重复审核环节，推行“一宗一策”定制化方案，在保障国有资产安全前提下，降低产权转换的时间与经济成本。

房改房、集资房等产权界定模糊的特殊地块，由住建、自然资源、街道办、原建设单位组建联动工作组，实地走访、政策溯源、凭证核验补齐缺失的建设审批材料、购房合同、缴费凭证等关键文件，明确产权归属主体与边界。建立权属纠纷多元化解机制，整合司法、仲裁、自然资源、信访等部门力量搭建快速处置通道，土地流转中产生的权属争议通过调解、仲裁、诉讼等多元化方式化解，建立权属处置结果公示制度接受社会监督。一系列规范化、流程化、系统化处置措施理顺存量工业用地权属关系，让权属不清、流转受限的地块具备市场化交易条件，为低效工业用地再开发扫清核心障碍（见图1）。

图1 分类处置与权属明晰流程图

3.2搭建数字化精准核查体系

破解存量建设用地核查范围广、分布散、信息杂、难度大的现实困境，技术赋能为核心构建“全域覆盖、标准统一、技术支撑、档案完备、团队专业”的数字化核查体系。以行政区划为单位划定核查全域边界，将低效工业用地及周边关联地块全部纳入范畴，明确全域核查的范围与标准；细化清单涵盖土地地理位置、实际占地面积、权属登记状况、审批手续完备性、土地利用现状等关键信息，制定统一核查指标、操作规范与数据采集标准，保障核查工作一致性与可比性。引入数字化核查技术搭建“空中遥感+地面勘测+数据建模”立体化模式，无人机航拍获取高清影像数据，GIS地理信息系统界定地块边界、测算实际面积，实地勘测补充完善现场细节，规避人工核查的误差与盲区。

搭建存量土地信息管理平台，整合录入航拍影像、GIS空间数据、实地勘测结果、权属档案信息等多源数据，建立全方位数据库，实现地块信息可视化展示、快速查询与跨部门共享，形成存量土地“一张图”管理模式。部分地块存在历史档案缺失、审批手续不全问题，建立跨部门档案协同调取机制，联合住建、发改、档案管理等相关部门，追溯历年用地审批文件、规划图纸等材料，填补地块信息空白。组建核查团队，开展政策法规与技术工具专项培训，建立核查数据三级审核机制，通过实地复核、交叉检查等方式保障核查结果真实可靠，解决存量建设用地核查效率低、数据不准、信息不全等问题，为低效工业用地再开发提供全面支撑。

3.3构建全流程协同优化机制

破解产权办理流程繁琐、部门壁垒突出、审批周期长等梗阻问题，需以“减环节、减材料、减时限、提效率、强协同”为核心，构建跨部门协同、数字化赋能、服务化升级的全流程协同优化机制。打破部门行政壁垒，建立常态化跨部门协同体系，整合自然资源、住建、环保、城管、税务、档案管理等产权办理相关部门，组建专项工作组，明确职责分工、协作流程与沟通机制，定期召开协同会议，解决办理过程中跨部门堵点。优化审批环节设置，推行“一窗受理、并联审批、限时办结”服务模式，设立产权办理综合服务窗口，实现申请人“只进一扇门、只交一套材料、只跑一次腿”，将分散的串联审批调整为并联模式，各部门同步受理、并行审核，压缩审批总时长。

搭建数字化审批服务平台，达成审批流程全线上化与信息共享，申请人可线上提交材料、查询进度，平台打通各部门数据壁垒，实现信息实时互认，避免材料重复提交；依托存量土地信息管理平台，自动调取地块核查数据、权属处置结果等相关信息，减少人工录入工作量，提升审批效率。部分地块存在材料缺失情况，推行“容缺受理+承诺制”，核心材料齐全且申请人作出补正承诺后，先行启动审核流程，建立承诺履行跟踪机制，确保审批流程连续推进。建立审批流程监督与评价机制，通过线上督办、满意度调查、第三方评估等方式，及时发现解决新问题，持续优化审批流程，提升产权办理便捷度与效率，为低效工业用地再开发顺利落地筑牢保障。从而推动低效工业用地再开发的高质量发展，为城市空间提质增效和经济社会可持续发展提供有力支撑[4]。

4低效工业用地再开发的效益分析

4.1经济效益

低效工业用地再开发核心经济效益聚焦存量土地资产盘活与财政收入增长。推进划拨转出让、历史遗留问题办证等相关工作，2023至2025年间办结划拨转出让业务1587户，收缴土地出让金1613.31万元；办结各类历史遗留问题办证业务475户，收缴土地出让金6362.92万元，为地方财政注入稳定资金。土地挂牌出让是再开发重要形式，2020至2022年间出让土地56宗，涉及面积1109.3亩，收缴土地出让金23642万元，低效利用土地经市场化配置实现价值跃升，盘活沉淀资产，为区域基础设施建设、公共服务提升筑牢资金根基。对于经济活力大的区域给予适当的指标奖励，对于经济活力弱的区域，适当扣除相应指标，激励企业高效利用土地，提高土地亩均收益[5]。

4.2社会效益

历史遗留产权问题的集中破解为再开发带来实质社会效益。国有土地上房屋、房改房、集资房等产权办证难题得到针对性解决，2023至2025年间累计办结相关业务超2000户，化解群众长期产权归属困扰，明确财产权益保障，民生满意度稳步提升。国有建设用地存量盘清工作扎实推进，实地核查1151个图斑、28868.5亩土地，划定已批已供已建、未批、存量建设用地的边界与权属，规整土地利用秩序，减少产权模糊、边界不清引发的邻里纠纷和信访事件。顺畅的产权办理与清晰的土地管理，为企业经营、群众生活筑牢稳定基础，助力社会和谐发展。

4.3资源利用效益

再开发盘活土地集约潜力，为城市更新筑牢支撑。存量盘清锁定4491.6亩存量建设用地，划拨转出让、挂牌出让等方式引导土地重返市场循环，规避闲置浪费，达成“以存量换增量”的集约用地目标。不同类型用地科学配置，2020至2022年间划拨供地44宗、面积1424.4亩，保障公共事业、基础设施等重点项目用地需求，挂牌出让的工业及相关用地优化产业布局。在此基础上，共核查出6宗低效利用土地，涉及面积220.99亩，目前已完成土壤污染状况调查、征收补偿等前期工作，由土地储备中心完成收储入库，待市场条件成熟后即可上市供应。低效工业用地的再利用与功能重构，有效缓解城市新增建设用地压力，推动城市空间结构持续优化，为城市可持续发展拓展更加坚实的空间保障。

结语

低效工业用地再开发是城市更新中实现土地高效利用与可持续发展的核心抓手，本质是通过产权理顺、技术赋能与流程优化，破解历史遗留问题、激活存量土地价值。本文提出的分类处置权属、数字化核查、全流程协同机制，形成闭环解决方案，有效回应实践痛点。再开发实现了土地资产增值、民生诉求化解、城市空间优化的多元效益，达成经济、社会与资源效益统一。未来需深化跨部门协同、强化技术应用、动态优化政策，让低效工业用地成为城市更新“潜力空间”，为城市高质量发展注入持久动力。

参考文献

[1]陈文斌.工业低效用地再开发中的规划策略与实施路径研究[J].中国科技投资,2024,(28):32-34.

[2]张春灵,肖阳,胡森林.开发区低效工业用地成因与再开发研究——基于企业入园全生命周期视角[J].中国科技投资,2025,(14):61-63.

[3]张黎,李洋.湖南省低效工业用地再开发的实践探索与路径创新研究[J].自然资源情报,2025,(07):43-50.

[4]师鑫雨,傅鹏聪,柳上晓,等.空间—产权视角下低效工业用地再开发模式及机制——基于杭州市临安区的实证[J].城市规划学刊,2025,(S1):94-99.

[5]甄溪,李津莉,于红,等.存量规划背景下低效工业用地识别与优化策略研究——以聊城市嘉明经济开发区为例[J].天津城建大学学报,2023,29(05):311-318+327.

作者简介：李建军，男（1982年12月），汉族，湖南永州，中级职称，本科学历，研究方向：土地工程。