乡村公路重建轻养问题成因与解决思路浅析

摘要：乡村公路作为连接城乡的关键基础设施，其建设与养护状况直接关系到农村地区的经济发展和居民日常出行。然而，在长期实践中，普遍存在着“重建轻养”的现象，即各地往往重视新建道路项目，却对建成后的日常维护与管理投入不足。这种倾向导致许多乡村公路在使用后不久便出现路面破损、路基损坏等问题，不仅缩短了道路的使用寿命，降低了投资效益，也造成了公共资源的浪费。这一问题的根源并非单纯源于资金或技术短板，而是深植于制度设计之中，包括养护责任主体模糊、资金保障缺乏稳定机制、监督考核体系不完善以及全生命周期管理意识薄弱等多方面因素。

关键词：乡村公路 建设 管理 养护 经济 效益

在当前国家全面推进乡村振兴、加快城乡融合发展的背景下，农村公路的可持续运营显得尤为重要。截至2025年，尽管相关政策等已从法律层面明确了养护投入标准并推行“路长制”等管理创新，但在基层执行中仍面临诸多挑战。因此，系统性地探讨如何从制度层面防范“重建轻养”问题，构建覆盖规划、建设、运营、维护全过程的综合性管理体系，具有紧迫的现实需求。本文深入分析“重建轻养”现象背后的制度成因，并在此基础上提出一套以明确责任、稳定资金、完善监督为核心的全生命周期管理制度框架，从而为提升乡村公路的长期服务能力、降低整体养护成本提供理论依据与实践参考。

1 乡村公路重建轻养问题的制度成因分析

1.1 财政投入与分配制度的失衡：重建设、轻养护的预算导向

财政投入与分配制度的不均衡是导致乡村公路“重建轻养”现象的关键制度性根源。长期以来，政府在预算安排上普遍存在“重建设、轻养护”的导向，新建项目往往能获得优先立项和足额资金，而建成后的日常养护经费则常常被压缩、挤占甚至忽略。这种预算分配模式使得养护工作缺乏稳定、持续的资金来源，陷入“列养但无钱养、应修但无钱修”的困境。尽管已出台相关政策，要求将养护资金纳入财政预算并明确投入标准，但在基层执行中，尤其是在县级财政能力薄弱的地区，养护资金被挪用于其他更紧迫的民生项目或“纸上落实、实际空转”的情况仍时有发生。这种财政投入的不稳定性和非制度化，直接导致了养护工作的不可持续，许多道路在通车后不久便因缺乏维护而迅速损坏，形成了“建了坏、坏了再建”的恶性循环，显著抬高了全生命周期成本，并造成公共资源的巨大浪费。

2.2 绩效考核与问责制度的偏差：以新建里程为核心的政绩观

在乡村公路管理实践中，绩效考核与问责制度的设计导向是影响“重建轻养”现象的关键制度成因之一。长期以来，地方政府的政绩考核体系往往将新建公路里程、项目数量等显性指标作为核心评价标准，而养护质量、道路使用寿命等长期绩效则被边缘化。这种“以新建里程为核心”的政绩观，直接激励地方政府将有限资源集中投向能快速体现“政绩”的新建项目，而对周期长、见效慢的养护工作缺乏投入动力。正如研究指出，“十四五”期间农村公路高质量发展重心需逐步从“重建轻养”转向“建养并重”，但现行考核机制尚未完全适应这一转变。

考核指标的偏差导致管理行为扭曲。基层管理者为完成考核任务，倾向于优先保障新建项目的资金与人力，甚至将原应用于养护的预算挪至建设环节。养护工作因难以在短期考核中“得分”，常常沦为象征性任务，出现“应付式养护”或“走过场养护”。这种导向下，即使道路建成后迅速损坏，只要新建里程数据达标，相关责任人也可能免于问责。问责机制的软化进一步加剧了“重建设、轻养护”的循环。缺乏针对养护失职的刚性问责，使得养护责任难以落到实处，道路的长期健康运营缺乏制度保障。

这种绩效与问责制度的偏差，本质上反映了全生命周期管理理念的缺失。公路的价值在于其可持续的服务能力，而非一时的建设规模。将养护绩效纳入核心考核指标，建立覆盖“建、管、养、运”全过程的综合评价体系，是纠正这一偏差的根本路径。研究强调，需“明确责任主体，共筑工程质量防线”，并通过强化日常巡查与公众监督来落实问责。只有将养护质量、用户满意度、道路完好率等指标提升至与新建同等重要的地位，并配套以严格的奖惩与问责机制，才能引导管理实践真正转向“建养并重”，保障乡村公路的长期效益。

2 乡村公路全生命周期管理的制度防范体系构建

2.1 预防性养护制度的嵌入：基于路况监测与预警的常态化机制

预防性养护制度的核心在于将养护工作从事后被动修复转向事前主动维护，其有效实施高度依赖于常态化的路况监测与预警机制。这一机制旨在通过持续、系统地收集与分析道路状况数据，实现对潜在病害与风险的早期识别与预警，从而指导养护资源的精准投放，避免小问题演变为大病害，从根本上延长道路使用寿命并降低全生命周期养护成本。正如研究所指出的，系统性的维护方法对于控制公共成本至关重要，而多数地方道路管理者往往因缺乏有效工具而采取低效的被动式维护策略。

构建常态化监测机制，首先需要明确监测内容与标准。这包括对路面平整度、裂缝、车辙、路基稳定性、排水设施通畅性以及沿线边坡安全状况等进行定期巡查与记录。监测不应局限于人工巡查，更应积极引入技术手段赋能。例如，在重点路段、易损路段及超载车辆绕行高发路段部署电子监控设备，实现对交通流量、车辆载重等数据的动态采集，为分析道路损耗原因提供依据。通过整合人工巡查与技术监测数据，能够建立覆盖“路、桥、涵、坡”的全要素风险隐患台账。

制度应规定，预警信息需同步推送至相应的“路长”或养护责任主体，并要求其在规定时限内制定处置方案并启动养护作业。处置完成后，需通过“回头看”方式进行效果复核，确保隐患真正消除。这一过程应通过信息化平台进行全程记录与跟踪，实现养护任务从派发、执行到验收的全流程可追溯、可考核，从而压实养护责任，杜绝“只预警、不处置”或“处置不到位”的情况。

常态化监测预警机制的建立，不仅提升了养护工作的精细化与前瞻性，也为绩效考核提供了客观依据。养护绩效不再仅仅依赖于最终的路面状况，更可以考察预警响应及时率、隐患整改完成率等过程性指标，推动管理重心从“看得见的损坏”前移至“看不见的风险”。通过将预防性养护理念固化为制度化的监测与预警流程，能够有效扭转“坏了才修、不坏不养”的惯性思维，为乡村公路的可持续运营奠定坚实的技术与管理基础。

2.2 多元协同治理制度的创新：政府、市场与社会力量的权责配置

多元协同治理制度旨在突破单一政府主导的传统模式，通过合理配置政府、市场与社会三方的权责，形成共建共治共享的乡村公路管养新格局。该制度创新的核心在于明确各方角色与责任边界，并建立有效的协同机制，以整合资源、提升效率、强化监督，从而系统性防范“重建轻养”问题。将养护资金全额纳入本级财政预算，确保资金足额、按时到位，并杜绝挪用或挤占。同时，政府应全面推行并深化“路长制”，明确县、乡、村三级路长在协调资金、组织养护、巡查上报等方面的具体职责，实现责任到人、管理到路。此外，政府的角色还包括制定养护标准与考核办法，将路况水平、养护绩效等纳入对下级政府及相关部门的考核体系，扭转“以新建里程为核心”的政绩导向。

多元协同治理的有效运行，依赖于清晰的协同规则与顺畅的沟通平台。制度设计需建立政府、市场与社会三方之间的信息共享、会商协调与争议解决机制，确保各方在权责清晰的基础上紧密配合，共同致力于“建养并重”目标的实现。

结论：

在管理责任层面，建议进一步压实并细化“路长制”。县级政府应牵头制定明确的实施细则，将每条乡村公路的养护巡查、隐患上报、资金协调等具体职责落实到人，并建立公开的履职台账，接受社会监督。同时，将道路养护质量、公众满意度等指标，以不低于新建项目权重的比例纳入地方政府及相关部门的年度绩效考核体系，从制度上纠正“唯新建里程”的政绩观。在资金保障层面，建议强化财政预算的刚性约束与透明度。县级财政必须严格依据法规标准，将乡村公路养护资金全额纳入本级预算，并确保按时足额拨付。资金的使用计划、执行进度及审计结果应在县级政府门户网站等平台定期公示，主动接受人大监督与社会质询，以杜绝资金被挪用或“空转”的现象。在实施路径层面，建议大力推广“政府购买服务+群众参与监督”的协同模式。鼓励县级交通运输部门通过公开招标等方式，将日常养护作业委托给专业机构，提升养护的专业化水平。

参考文献

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