低效用地再开发背景下超大特大城市城中村改造问题研究

摘要：本文以低效用地再开发政策为背景，聚焦超大特大城市城中村改造的系统性矛盾与优化路径。通过分析低效用地再开发与城中村改造的政策协同性、空间耦合性及目标一致性，揭示改造过程中土地产权冲突、公共服务失衡、社会治理滞后等核心问题，并从多元协同机制、土地制度创新、一体化改造三个维度提出解决方案。研究旨在为超大特大城市通过城中村改造实现土地高效利用、社会公平保障与城市功能升级的多重目标提供理论框架与实践参考。

关键词：低效用地再开发；超大特大城市；城中村改造

低效用地再开发是国家推动城市从“增量扩张”向“存量优化”转型的核心战略，其目标在于通过盘活存量土地，优化空间布局，提升土地利用效率。城中村作为超大特大城市中“城市病”的集中显现区，其改造不仅是破解土地资源约束、改善人居环境的现实需求，更是实现城市空间治理现代化、促进高质量发展的关键路径。

1 低效用地再开发与超大特大城市城中村改造的关联性分析

1.1 政策协同性：低效用地再开发政策对城中村改造的引导作用

低效用地再开发政策借助“规划约束 - 激励机制 - 监管考核”这三重路径来引导城中村改造工作。在规划层面上，该政策明确要求城市更新项目必须符合国土空间总体规划以及城市功能定位，以此倒逼城中村从“无序蔓延”状态向“有序更新”状态转型。在激励机制层面，通过运用土地增值收益返还、容积率奖励等政策工具，有效降低改造主体所面临的成本压力，进而提升其改造的积极性。在监管考核层面，以土地投资强度、亩均税收等指标来衡量改造效率，推动城中村改造从“重形态更新”朝着“重功能提升”方向转变。二者的政策协同性具体体现在低效用地再开发能为城中村改造提供制度框架与资源支持，而城中村改造则成为低效用地再开发政策落地的核心应用场景。

1.2 空间耦合性：城中村在超大特大城市低效用地中的典型性

城中村属于超大特大城市低效用地的典型代表类型，其空间所具有的“低效性”主要体现在三个维度方面，一是土地利用结构存在失衡状况，集体和国有建设用地呈现犬牙交错态势，工业、居住以及商业用地相互混杂在一起，最终导致空间利用效率处于低下水平；二是基础设施与公共服务配套处于不足状态，道路狭窄且管线老化现象明显，教育医疗资源也十分匮乏，和周边城市建成区形成了鲜明的反差对比；三是空间功能和城市发展需求出现脱节问题，部分城中村仍然以低端工业、仓储物流作为主要产业，和超大特大城市“科技创新中心”、“高端服务业集聚地”的功能定位严重不相符。这种空间耦合性让城中村改造成为超大特大城市盘活存量土地、优化空间结构的“必答题”。土地利用效率评价公式如下：

其中，为权重系数，反映经济产出与社会承载能力的重要性占比。

2 超大特大城市城中村改造的关键问题诊断

2.1 土地产权与利益分配问题

土地产权复杂是城中村改造核心障碍，城中村土地涉及集体与国有土地权属交叉状况，村民宅基地、村集体经营性建设用地和公共服务用地性质混杂，这就导致改造过程中存在产权界定难和流转规则不清晰问题。更新改造过程中，政府追求土地财政收益和公共利益最大化，开发商重点关注投资回报率能否达到预期，村民则期望通过拆迁来获得高额补偿款项，三方诉求存在差异容易引发改造中的冲突[1]，利益分配失衡进一步加剧了改造中的矛盾（见表1）。

表1：城中村改造多元主体利益诉求及冲突焦点对比表

2.2 公共服务与基础设施配套问题

城中村改造里公共服务和基础设施的“供需失衡”表现在两个层面上，一是“量”存在不足情况，城中村中人口密度高，然而教育、医疗、交通等设施配建速度滞后，进而导致出现“供给不足”现象；二是“质”有明显差距，城中村跟周边城市建成区的公共服务质量仍存在显著落差，像学校师资、医院设备等难以满足居民对优质资源的需求。基础设施存在“重建设、轻运营”的突出问题，部分项目虽然配建了公园、社区中心等设施，但由于缺乏后续维护资金以及管理机制，最终沦为了“闲置空间”[2]。

2.3 社会治理与文化传承问题

城中村改造给社会治理体系和文化认同带来双重挑战，在社会治理方面改造打破原有“熟人社会”网络，村民、外来人口和新迁入居民混合居住使社区归属感弱化且基层治理难度加大，村集体自治组织改造后功能弱化而新社区居委会未形成有效治理能力易出现“治理真空”。在文化传承方面城中村作为城市历史记忆载体，其传统建筑和民俗文化改造中易被忽视，造成“千城一面”同质化问题。部分改造项目过度追求商业利益，将城中村原有肌理与文化符号完全抹去，引发居民对“文化根脉断裂”担忧甚至激化社会矛盾[3]。

3 低效用地再开发背景下城中村改造的优化路径

3.1 构建“政府引导—市场运作—社区参与”的多元协同机制

多元协同机制是破解城中村改造主体矛盾的核心办法，政府要明确自身“规划引导者”与“公共利益保障者”角色定位，通过制定像容积率奖励、财政补贴这类差异化政策引导市场主体参与改造，同时建立起矛盾调解平台来平衡各方利益关系。市场主体应当发挥自身资金与技术方面的优势，通过市场化运作的方式来提升城中村改造的效率，承担配建保障性住房、提供就业岗位等相应的社会责任。社区参与是保障城中村改造公平性的关键所在，需要建立村民议事会、居民监督委员会等平台，让居民在拆迁补偿、规划设计、后续管理等环节拥有实质性的话语权[4]。

3.2 创新土地制度与利益分配政策

土地制度创新是解决产权冲突和利益分配失衡的根本保障，需要推进集体经营性建设用地入市方面的改革，明确城中村土地权属性质以及流转的相关规则，允许村集体通过土地入股、合作开发等方式分享增值收益。建立差异化的利益分配机制，针对村民宅基地采用“产权置换 + 货币补偿”组合方式，对集体经营性建设用地实行“按比例分红”的办法，对公共服务用地通过政府回购保障其公益性。探索“弹性供地”模式，允许改造项目依据实际需求调整土地用途和容积率，不过要与公共服务配套挂钩。

3.3 推动“空间更新—功能升级—治理优化”的一体化改造

一体化改造是达成城中村“可持续更新”的必然要求，在空间更新方面采用“微改造+成片开发”结合模式，保留城中村原有肌理与文化符号，避免“大拆大建”。推行混合用地政策，把产业、居住、公共服务用地有机融合，打造“15分钟生活圈”。在功能升级方面，通过城中村改造，为发展高端服务业和科技创新产业或文化创意产业“腾”空间，同时配建保障性住房、养老设施、社区医院等，实现“产城融合”与“职住平衡”。

4结论

低效用地再开发与超大特大城市城中村改造具有内在的政策协同性、空间耦合性与目标一致性，改造的核心矛盾集中于土地产权冲突、公共服务失衡与社会治理滞后。通过构建多元协同机制、创新土地制度、推动一体化改造，可实现“土地高效利用—社会公平保障—城市功能升级”的三重目标。

参考文献：

[1]王杨. 城中村改造项目结算关键问题与对策研究[J].居舍,2025,(14):161-165.

[2]童国洋,陈燕. 低效用地再开发背景下超大特大城市城中村改造问题研究[J].住宅产业,2025,(03):27-29.

[3]程哲. 超大特大城市城中村改造研究的知识图谱、研究热点与拓展空间[J].中国名城,2025,39(01):9-16.

[4]刘鹏飞,袁奇峰,薛燕府. 广州城中村改造中留守户问题治理制度变迁逻辑[J].自然资源学报,2025,40(01):249-266.