乡村振兴背景下江苏省城乡生产要素存在问题分析

摘要：在乡村振兴战略大力推进的情况下，城乡生产要素合理配置是促进城乡融合和乡村可持续发展的重要途径。江苏省是经济大省，也是城乡融合的先行区域，其城乡生产要素配置对整个国家而言都具有典型作用，但是现阶段江苏城乡生产要素配置存在不少问题，劳动力是“出大于入”，且缺乏双向流动机制；土地流转受阻且城乡土地使用失衡，农村资金外流严重并且工商资本下乡积极性不高，农村基础设施和公共服务相对落后，存在城乡二元体制制约以及政策协调度差等体制机制障碍。本文针对上述问题，从健全劳动力流动机制、推进土地制度改革、健全完善农村金融体系、促进公共服务均等化和破除体制机制障碍等方面提出优化对策，以期为江苏省破解城乡要素配置困境加快乡村振兴提供借鉴，也为全国各地的相关实践探索提供“江苏经验”。

关键词：乡村振兴；江苏省城乡生产要素；问题分析

在乡村振兴战略深入推进的背景下，城乡生产要素的自由流动与合理配置成为推动城乡融合、实现乡村可持续发展的关键。江苏省作为我国经济大省和城乡融合发展的先行地区，其生产要素配置状况对全国具有重要示范意义。近年来，江苏省在城乡要素流动领域虽取得一定进展，但受历史体制、市场机制、政策协同等多重因素制约，仍存在要素流动不畅、配置失衡等问题，制约了乡村振兴的深度推进。因此，基于江苏省城乡生产要素配置的现实情况，聚焦劳动力、土地、资本、公共资源四大核心要素，分析其中存在的突出问题，并针对性提出优化对策，有利于江苏省破解城乡要素配置困境、加快乡村振兴步伐。

一、乡村振兴背景下江苏省城乡生产要素存在的问题

（一）城乡劳动力要素配置失衡

1.农村优质劳动力持续外流

乡村振兴关键是人才振兴，江苏省农村地区长期存在优质劳动力“单向流出”。受城市就业机会多、收入水平高、公共服务完善等因素吸引，农村青壮年劳动力、有技术专长的技术人才、具有经营管理能力的“精英群体”等向城市转移，造成农村劳动力结构呈现出“老龄化、低技能化”的特点。农村留下的劳动力基本是老人和妇女，很难适应现代农业的大规模经营和乡村产业升级的需要，直接影响农业生产效率提升、乡村新业态的发展，加剧了农村“凋敝”。

2. 劳动力双向流动机制不健全

虽然江苏省的部分地区尝试了“精英下乡”、“能人返乡”，但没有形成系统的保障机制。一方面是城市人才回流到农村的路子不通，农村在住房、医疗、教育等方面的公共配套跟不上城市水平，再加上农村发展产业的空间不足、创业环境不完善，很难让城市人才长期扎根；另一方面是农村劳动力进城就业仍然存在隐形壁垒，农民工在就业选择、社会保障、子女教育等方面享受不到同城市居民同样的权利，“半城市化”的问题依然突出，农村的劳动力要素无法在城乡之间顺畅流动。

（二）城乡土地要素配置低效

1. 农村土地流转与规模化利用受阻

江苏农村土地资源尽管较多，但土地流转机制不完备影响其利用效率，一是农村集体产权制度改革还需加强，部分地区土地确权登记模糊不清，农民对于土地流转保障权益存在疑虑，使土地流转意愿低；二是土地流转市场发展不健全，没有统一规范的土地流转交易场所，信息不对等情况严重且公开性差造成流转价格形成机制不明确，不能把土地向经营水平高、效益好的地方集中；三是对土地用途管理严格，农村土地用来搞乡村旅游、农产品加工的审批很麻烦，土地价值难以提高也很难适应乡村多种产业发展的需求。

2. 城市土地资源过度开发与农村土地闲置并存

城镇化进程中，江苏省部分城市出现土地资源过度开发现象，过分追逐商业地产、工业园区建设，致使土地利用效率低落，农村地区由于劳动力外流，很多耕地、宅基地空余闲置，“城市用地紧张，农村用地浪费”两相对照。而且城乡土地增值收益分配不均，农村土地征收补偿标准较低，农民不能享受到土地增值的收益，更加减少了农民参与土地优化配置的积极性。

（三）城乡资本要素流动失衡

1. 农村资本外流现象突出

江苏农村地区长期以来一直存在“资本失血”的情况，一方面由于农村金融制度不完善，银行等金融机构为了规避风险以及获取更高的盈利，对农村地区的信贷投放意愿不高，导致了农民和新农主体融资难、融资贵等问题；另一方面是由于农村居民的储蓄往往通过金融机构进入城市，被用来建设城市工业、地产等领域，而农村产业发展亟需的启动资金与升级资金匮乏严重，无法为现代农业产业园、乡村特色产业等项目的建设和运营提供支持。

2. 工商资本下乡动力不足且配置不均

江苏虽然鼓励工商资本下乡，但成效不明显。一是工商资本对农村产业投资呈现“短视”、“功利化”特点，多数聚焦盈利周期短、风险小的农业加工行业，对建设周期长且见效慢的农业基础设施建设、农村公共服务投入少；二是工商资本与农户利益联结不够健全，“与农争利”，未能真正带动农民增收致富，工商资本与农村经济融合度低；三是工商资本下乡政策支持力度不足，缺乏税收优惠、风险分担等措施，且农村产业设施配套不足，致使工商资本不能向农村源源不断注入发展要素。

（四）城乡公共资源配置不均衡

1. 农村基础设施建设滞后

江苏省城乡基础设施存有供需差距，乡村地带的交通、通讯、水利、能源等设施有所改善，可是同城市相比仍然存在较大差距：乡村地区部分地方的道路等级低，通行能力欠佳，不能够应对农产品运输以及居民外出之类的现实情况；乡村地带的通讯网络覆盖度与传输速度不够高，限制了乡村电商，智能种植等新产业的成长发展；乡村地带的水利设备陈旧，抵御灾害的能力不足，给农业产出带来了不良影响。基础设施落后既损害了农村居民的生活质量，又降低了农村对生产要素的吸引力。

2. 农村公共服务供给不足

城乡公共服务均等化是乡村振兴的目标，但是江苏省农村在教育、医疗、养老等公共服务方面存在短板。农村学校师资力量薄弱、教学设施陈旧，优质教育资源向城市聚集，农村子女得到优质教育的机会小；农村医疗卫生机构少、设施简陋、人才短缺，农村居民无法享有基本医疗服务；农村养老服务体系不健全，养老机构少、水平低，无法应对农村老龄化加重的情况。公共服务不均等进一步加大城乡发展差距，限制了农村要素集聚与活力发挥。

（五）要素配置的体制机制障碍

1. 城乡二元体制束缚仍未完全破除

虽然江苏省推进城乡一体化进程多年，但是城乡二元体制的路径依赖依旧存在，户籍制度改革略微放宽，与户籍挂钩的公共服务和社会福利等方面的差距并未完全消失，在农村居民进入城市之后仍旧面临隐性的教育、医疗以及社保方面的限制因素；农村集体产权制度改革不够彻底，农村集体资产难以实现市场化流转以达到资产增值与农民增收的良性循环；城乡之间存在着要素市场分割的情况，劳动力、土地、资本等要素在城乡之间的流动性依然受到行政壁垒的限制，无法真正实现市场化配置。

2. 政策协同性与执行效能不足

江苏省就城乡要素配置出台了多项政策，但这些政策存在碎片化情况，不同部门发布的政策之间缺少联系，农业农村部门产业扶持政策同金融部门信贷政策，自然资源部门土地政策不容易协同发力，造成政策成效打折，部分政策不具备针对性或者可操作性，没有根据苏南、苏中、苏北等地情形制定差别化的应对方案，导致政策落地困难，效果不显著，政策施行过程的监督机制不完备，某些地区出现政策推行不足、资金运用效益低下的状况，导致生产要素调配更加受制。

二、优化江苏省城乡生产要素配置的对策

（一）健全城乡劳动力双向流动机制，破解人才短缺困境

1. 完善农村人才“引育留用”体系

一是加大农村人才引进力度，出台针对性激励政策，对返乡创业的大学生、企业家、技术人才给予住房补贴、创业担保贷款、税收减免等支持，同时搭建城乡人才交流平台，推动城市教师、医生、科技人员定期到农村服务；二是加强农村本土人才培育，依托职业院校、农业技术推广机构，开展现代农业技术、乡村经营管理等培训，培育新型职业农民、乡村工匠、农村电商人才，提升农村劳动力技能水平；三是优化农村人才发展环境，完善农村教育、医疗、养老等公共服务配套，改善农村人居环境，让人才“引得进、留得住、用得好”。

2. 消除劳动力流动的隐性壁垒

深化户籍制度改革，全面取消城乡户籍差异带来的公共服务限制，实现农村居民在就业、教育、医疗、社保等方面与城市居民享有同等权益；加强农民工职业技能培训，提高其就业竞争力，同时建立农民工工资保障机制，保障农民工合法权益；搭建城乡统一的就业服务平台，及时发布就业信息，促进劳动力在城乡间精准匹配，实现劳动力要素的高效循环。

（二）深化土地制度改革，提升土地要素配置效率

1. 完善农村土地流转机制

一是加快农村集体产权制度改革，完成农村土地确权登记颁证，明确土地权属，保障农民土地权益；二是建立统一规范的农村土地流转市场，搭建省、市、县、乡四级土地流转信息平台，实现土地流转信息公开、价格透明，降低交易成本；三是创新土地流转模式，鼓励采用土地股份合作、托管经营、租赁等方式，推动土地向家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型经营主体集中，实现农业规模化经营；四是适度放宽农村土地用途管制，在符合国土空间规划的前提下，简化农村土地用于乡村产业发展的审批流程，提升土地增值空间。

2. 促进城乡土地资源高效利用

加强城市土地集约利用，严控城市过度开发，推进城镇低效用地再开发，提高土地利用效率；建立农村闲置土地盘活机制，通过闲置宅基地复垦、闲置农房改造等方式，将闲置土地用于发展乡村旅游、农产品加工、农村电商等新业态，实现土地资源的高效利用；完善城乡土地增值收益分配机制，提高农村土地征收补偿标准，让农民更多分享土地增值收益，激发农民参与土地优化配置的积极性。

（三）完善农村金融体系，引导资本要素向农村流动

1. 强化农村金融服务供给

一是健全农村金融组织体系，鼓励商业银行、村镇银行等金融机构在农村增设网点，提高农村金融服务覆盖率；二是创新农村金融产品，开发适合农村特点的信贷产品，如农业产业链贷款、土地经营权抵押贷款、乡村振兴专项贷款等，满足农村居民和新型农业经营主体的融资需求；三是降低农村融资成本，通过财政贴息、担保补贴等方式，引导金融机构降低农村信贷利率，缓解融资贵问题；四是建立农村金融风险补偿机制，设立乡村振兴风险补偿基金，降低金融机构对农村信贷的风险顾虑。

2. 引导工商资本规范下乡

一是出台工商资本下乡激励政策，对投资农村基础设施建设、现代农业、乡村公共服务的工商资本给予税收优惠、用地保障等支持；二是建立工商资本与农户的利益联结机制，鼓励工商资本通过“企业+合作社+农户”“保底收购+分红”等模式，带动农户增收，实现工商资本与农村经济的深度融合；三是加强工商资本下乡监管，规范工商资本投资行为，防止“与农争利”“圈地囤地”等现象，保障农民合法权益。

（四）推进公共服务均等化，补齐农村公共资源短板

1. 加强农村基础设施建设

一是统筹城乡基础设施规划，将农村基础设施建设纳入全省发展规划，实现城乡基础设施互联互通；二是加大农村基础设施投入，重点推进农村道路升级改造、通信网络全覆盖、水利设施修复、能源供应保障等项目，提升农村基础设施水平；三是创新农村基础设施建设运营模式，鼓励社会资本参与农村基础设施建设和运营，提高基础设施建设效率和管护水平。

2. 提升农村公共服务质量

一是优化农村教育资源配置，推动城市优质教育资源向农村辐射，加强农村学校师资队伍建设，改善农村教学条件，保障农村子女享有高质量教育；二是完善农村医疗卫生体系，加强农村医疗卫生机构建设，充实农村医疗人才队伍，推动城市医院与农村医疗机构建立对口帮扶机制，提升农村医疗服务水平；三是健全农村养老服务体系，建设农村养老机构和日间照料中心，推广“居家养老+社区服务”模式，满足农村老年人养老需求；四是推动城乡公共服务一体化，建立城乡公共服务标准统一、资源共享的机制，逐步缩小城乡公共服务差距。

（五）破除体制机制障碍，强化政策协同与执行

1. 深化城乡二元体制改革

全面推进户籍制度改革，取消与户籍挂钩的公共服务差异，实现城乡居民身份平等；加快农村集体资产市场化改革，推动农村集体资产股权量化，允许集体资产股权自由流转，实现资产增值与农民增收；打破城乡要素市场分割，建立城乡统一的劳动力、土地、资本市场，实现要素市场化配置。

2. 提升政策协同性与执行效能

一是构建系统性政策框架，加强部门协调，推动农业农村、金融、自然资源、人社等部门出台的政策有效衔接，形成推动城乡要素配置的合力；二是制定差异化政策措施，结合苏南、苏中、苏北地区的经济发展水平和要素禀赋特点，出台针对性政策，避免“一刀切”；三是完善政策执行监管机制，建立政策执行台账，加强政策落实情况的跟踪监测，引入第三方评估机构对政策效果进行评估，及时调整优化政策；四是强化政策宣传解读，通过多种渠道向城乡居民、企业宣传政策内容，提高政策知晓度，确保政策落地见效。

结论

综上所述，乡村振兴背景下江苏省城乡生产要素配置仍然存在着劳动力失衡、土地低效利用、资本短缺、公共资源不足以及体制机制束缚等问题，这些问题是互相影响、互相作用的，阻碍着城乡融合和乡村振兴的发展。要解决这些问题，就要从健全要素流动机制、深化制度改革、完善政策体系等方面入手，依靠优化劳动力双向流动，改善土地配置效能，引导资本下乡，推动公共服务均等化，冲破体制机制限制，促使城乡生产要素自由流通、合理调配。唯有如此，才能够充分激活乡村发展的内生动力，缩小城乡差距，促进江苏省城乡融合发展向更高质量发展迈进，为全国乡村振兴贡献出“江苏经验”。

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[2] 刘薇,张则鑫.新质生产力赋能城乡融合高质量发展的现实困境和实践路径[J].内蒙古民族大学学报（社会科学版）,2025(3).

[3] 王清浩,刘艳军.新型城镇化与城乡规划建设实践分析[J].中国科技期刊数据库 工业A,2023(4):4.

作者简介：徐文涛，（1987—），江苏宜兴人，经济学硕士，无锡南洋职业技术学院，讲师

     黄肖，（1982—），江苏睢宁人，管理学硕士，无锡南洋职业技术学院，讲师

课题：2024年江苏省高校哲学社会科学一般项目（2024SJYB0748）：乡村振兴背景下江苏省城乡生产要素合理配置的实现模式研究