长沙县国土空间开发保护现状评估研究

摘  要：长沙县作为全国前十名经济强县，其空间规划的编制与实施评估，对县域经济发展具有重要的战略意义。本文基于长沙县已有的土地利用总体规划、乡镇定位与城镇工矿用地规划、开发区节约集约用地现状等规划数据与现状实施数据，通过对比分析，研究得出长沙县规划实施整体效果较好，但存在建设用地剩余空间不足、耕地和基本农田后备资源潜力不足等问题。同时，提出了调整规划目标、合理布局空间格局及功能分区、科学划定三线等对策。

关键词：空间规划 实施评估 双评价

0 引言

为着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠问题，党中央、国务院作出重大部署，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。现行的主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划之间存在着规划年限、规划目标、基础数据、指标体系等差异性因素，因此，如何把握新时代规划体系变革要求，改进评估思路，构建适应性实施评估内容框架，成为国土空间规划前期研究的重要课题。

规划实施评估是对既有规划阶段性实施情况的反馈与总结，意在通过全面深入的分析及时发现规划实施过程中遇到的各方面问题和背后的原因，并为规划的调整提供依据，以实现对城市经济社会发展的可持续指导。现行空间规划实施评估是国土空间总体规划编制工作的重要环节，它不仅是保障国土空间总体规划顺利实施的客观需要，也是提高规划科学性和适应性，充分发挥规划的控制和引导作用，提高规划管理决策水平的必然要求。本文结合长沙县自身的土地利用特点以及近几年来土地管理实际，在深入调查研究的基础上，分析长沙县现行各类空间规划的实施情况，探讨评估长沙县国土空间开发保护的必要性和可行性，为长沙县的国土空间规划提供科学依据，同时亦可作为全国同类经济强县空间规划实施评估的参考样本。

1.评估方法和数据来源

1.1 评估方法

（1）统计分析法：收集长沙县2005 年至2018 年经济社会和土地调查、评价、监测等统计数据，为深入研究规划实施过程中土地利用变化和规划指标实施情况提供基础依据。

（2）空间分析法：将土地利用现状、土地遥感影像、土地规划空间数据进行叠加、比对，分析建设用地实际使用和剩余情况。

（3）插值法：在离散数据的基础上补插连续函数，使得这条连续曲线通过全部给定的离散数据点。插值法是数据处理和编制函数表的常用工具，本文用于规划值与现状值之间的比较分析。

1.2 主要数据来源

本文中主要数据来源于现状数据和规划数据两大类，现状数据包括土地利用变更调查成果、地理国情普查数据、统计年鉴、行业统计公报、政府工作报告等；规划数据包括土地利用总体规划、城市总体规划等。

2  区域概况

长沙县位于长沙市区东部，全县下辖五个街道十三个建制镇。2018 年，常住人口108.89万人，占长沙市总人口的13.35 %，城镇化率为68.43 %。全县GDP总规模1509.3亿元，人均GDP为14.2万元，全县城镇生活垃圾无害化处理率100%、污水处理率98.6%。全年环境空气质量二级以上天数303天。全县林木绿化率49.8%，城市建成区绿化率达36%，森林资源蓄积量增长率达4.1%；城市建成区绿化覆盖率达39.9%。长沙县总占地面积175562公顷，其中农用地面积为142507.5公顷，占土地总面积的81.2%；建设用地面积为28956公顷，占土地总面积的16.5%；生态用地面积为4098.5公顷，占土地总面积的2.3%。

3  空间规划实施情况评估

3.1  土地总体规划主要指标评估

根据长沙县历年土地利用情况、2018年土地利用现状情况，对比现行规划确定的各项规划指标实施程度及剩余指标情况见下表1所示：到2018年，长沙县耕地保有量和基本农田保护面积分别为51406.66公顷和45258.00公顷，比2021年规划目标略有剩余，耕地和基本农田得到了有效保护，但是考虑到规划远期长沙县的经济社会发展速度，经济建设与耕地保护的矛盾将进一步凸显。

在各类建设用地规模方面，由于农村居民点缩减程度不高，建设用地规模和城乡建设用地规模的实现程度均达到80%以上，而城镇工矿用地规模实现程度为51.41%，实际新增建设用地规模实现程度为72.03%。建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地这三类用地规模分别剩余：3961.8公顷、4784.79公顷和9251.42公顷。

表1  土地总体规划主要调控指标执行情况表

注：数据来源于统计年鉴、土地利用总体规划数据、行业统计公报、部门管理数据， “-”为未收集到数据，下同

3.2  城镇工矿用地布局和实施情况

根据现行规划确定的发展战略，长沙县域城镇融入“长株潭”城市群网络化的空间结构，构建“一核两片区”的工业格局，充分发挥国家级经开区的核心辐射与带动作用，积极打造星沙产业基地与黄江工业片区，促进经开区产业本地配套率和区域产业核心竞争力的整体提升；构建“两带三板块”的服务业格局，提质打造北部生态旅游产业带，加快推进浏阳河文化旅游产业带建设,提质升级星沙松雅湖商务区、长沙临空经济区、黄兴会展经济区。

现行规划到2021年城镇工矿用地规模为19039.65公顷，2018年长沙县城镇工矿用地规模为9788.23公顷，实施程度为51.41%。其中，黄兴镇和黄花镇位于长沙市中心城区范围内的城镇工矿用地指标较多，其实施程度低于全县平均水平；开慧镇、金井镇、果园镇、路口镇、青山铺镇等乡镇在现行规划编制时预留了较多城镇工矿用地指标，但是实际实施程度不高；北山镇、高桥镇和福临镇等乡镇在现行规划编制时预留的城镇工矿用地指标有限，实际实施程度较高。详见表2。

表2  乡镇定位及城镇工矿用地实施情况统计表      单位：公顷、%

备注：实施程度为二调变更库与规划库之比；剩余规模为规划库与二调变更库之差

3.3  开发区节约集约用地情况

根据《长沙经济技术开发区土地集约利用评价报告（2013年度）》，长沙经济技术开发区主区的土地利用集约度为91.51，目标分值中土地利用状况86.94、用地效益100.00、管理效益100.00；发展方向区的土地利用集约度为91.82，目标分值中土地利用状况87.41、用地效益100.00、管理效益100.00；开发区主区和发展方向区集约度综合分值为91.57。以上数据说明长沙经济技术开发区土地利用达到较高的集约利用水平。开发区土地集约利用程度评价指标结果及土地利用结构见下表3、图1。

表3   长沙经济技术开发区土地集约利用程度评价指标结果测算表

图1 长沙经济技术开发区土地利用结构图

 3.4  耕地保护

现行规划实施以来，长沙县认真落实耕地保护责任，严格执行土地利用总体规划和国家产业政策，通过严格执行各项耕地保护措施、加大耕地补充力度，严格执行“占一补一”、“占优补优”规定，加强项目建设用地申报的前期审查，做到新增建设用地少占耕地，同时保障补充耕地的数量和质量，全县的耕地得到有效保护。现行规划确定到2021年，长沙县耕地保有量为51117.00公顷。到2018年，长沙县耕地面积为51406.66公顷，高出规划目标289.66公顷，耕地得到了有效保护。

3.5  基本农田保护

现行规划中长沙县基本农田保护目标为45258.00公顷，基本农田主要分布在浏阳河、捞刀河及其支流金井河、白沙河沿岸的河谷、低丘地带，黄花镇、江背镇、 北山镇、安沙镇等乡镇的基本农田保护面积较大。至 2018年底，长沙县实有基本农田面积为45258.00公顷，落实了基本农田保护指标。

3.6  各类建设用地空间分布与经济发展实际评估

规划实施以来，长沙县常住人口由2005年的77.83万人增长到2018年108.90万人；地区生产总值由191.62亿元增长到1509.30亿元；财政收入由20.08亿元增长到356.40亿元；全社会固定资产投资由79.95亿元增长到1102.15亿元。

随着经济社会的全面增长，长沙县的建设用地规模也随之增长，建设用地总规模由2005年的25570.13公顷增长到2018年的30117.74公顷，其中城镇工矿用地由5941.65公顷增长到9788.23公顷，农村居民点用地由16630.81公顷减少到14865.30公顷。

3.7  城镇规划评估

《长沙市城市总体规划（2003—2020）》（2014年修订版）规划期限2013-2020年，规划范围规划空间层次：市域和规划区包含长沙县全部，都市区涉及长沙县原星沙镇、樃梨镇、黄兴镇、黄花镇、安沙镇、干杉镇、暮云镇和跳马镇，中心城区涉及长沙县原樃梨镇、星沙镇、黄兴镇和黄花镇。都市区涉及（暮云镇和跳马乡不作阐述）长沙县区域分为安沙分区、黄花分区、星马分区、空港分区和黄梨分区五大分区。

长沙市空间结构为“一主两次五组团”（暮云组团不作阐述），长沙县涉及“一次两组团”，其中“一次”为星马片区，以星沙国家级经济开发区、隆平高科技园为依托，扩大核心技术产业基地的规模，利用其特殊的对外交通优势，大力发展新型工业、高科技农业、航空产业、生产性服务业和文化休闲产业；“两组团”为空港组团和黄黎组团，前者依托黄花机场区域门户资源、打造以高端制造、高端服务、临空产业为主的新兴产业基地，后者依托高铁站和机场优势，发展商务办公、会议发展、文化娱乐和研发创新等功能。对外交通方面，完善长沙南站，建设长杭高速铁路及其配套设施，并与城际、市内轨道交通、地面常规交通衔接，建设长浏等城际铁路，扩建黄花机场，使之成为中南地区重要的枢纽机场，以高速公路为骨干，完善公路网，提高道路等级、打通成渝经长沙至江西的高速公路。

3.8  交通及生态保护规划评估

3.8.1交通规划实施情况

近年来，长沙县在加强城镇化、工业化建设的同时，也注重城市道路与交通设施建设，新建长浏高速公路项目、黄兴大道北延线项目、岳汝高速联络线项目等，不断完善城镇辐射带动功能，但规划的长浏城际轨道交通、北横线、金阳大道、京港澳高速客运接驳板仓港等10余个项目尚未实施，未来一段时间内县城仍面临较大的交通通行压力。

3.8.2生态保护规划实施情况

（1）生态用地的设立及实施情况

现行规划共划定林业用地区面积75731.29公顷，同时为加强对浏阳河、捞刀河、白沙河、金井河及其水源涵养区的保护，划定了水源保护用地及其他生态保护用地面积2330.06公顷。为了配合湘江航电枢纽工程，提高区域防洪调蓄能力，团结垸规划退田还湖面积260.58公顷。规划期间，重点建设风景名胜区10处、新建各级森林公园4个、新建自然保护区1个、湿地保护区1个。到 2018年，除个别森林公园和部分河段的风光带受资金和用地指标限制暂未实施外，现行规划设立的生态保护用地大部分已实施完成。

（2）生态环境建设情况

规划实施以来，长沙县以山体、水域等自然特征为基础，借助北部黑糜峰森林公园山脉、洪山庙森林公园山脉；东部（春华镇、黄花镇）的农田、鱼塘，南部浏阳河流域的农田以及黄兴的苗木基地为基础的经济核心区环状绿色生态屏障—生态环廊，从总体上形成“区域生态圈”，依托交通网路建立了“三纵三横”的“生态廊道”，建构成多层次、多功能、立体化、网络式的生态结构体系。

在城市建成区范围内，长沙县于2008年12月正式启动了松雅湖建设。松雅湖是湖南省最大的城市生态湖泊，按百年一遇的洪水标准建设防洪设施，通过建设具有丰富的生物多样性和高效生产力的湖泊湿地生态系统，为城市提供水资源、涵养水源、调节气候、调控空气湿度，改善空气质量，减轻城市"热岛效应"。根据测算，松雅湖区域的气温在夏天比市中心要低5摄氏度左右，而负氧离子含量更是在50000个/立方厘米以上，是市中心的数十倍。

在土地整治项目实施过程中，长沙县积极推进生态土地整治、耕作层表土剥离等土地综合整治工作，金井镇涧山村生态土地整理项目是全省第一个将土地整治与生态保护相结合的创新示范项目，得到了国土资源部、中国科学院、湖南省国土资源厅、中德低碳生态土地利用项目研究小组等单位的领导和专家的高度关注，该项目生态技术的应用在全国处于领先地位，起到了“生态效益、经济效益、示范效益”三赢成效，类似的生态土地整治项目可在全省和全国推广。

在生态县建设的过程中，长沙县首创生态补偿机制，从县城、工业园区用地中亩平提取3万元生态补偿基金，建立“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理”的运行体系。2013年，长沙县实现国家级生态乡镇全覆盖，并成功创建国家生态县。

4  结论

长沙县现有规划基本落实了上级规划规定的主要用地指标，按照当时的经济社会发展要求和需求，科学合理配置了各类用地结构、布局。规划实施以来，长沙县各类规划的调控作用总体上明显加强，耕地、基本农田得到有效保护，城乡建设用地无序扩张的态势得到有效控制，土地节约集约利用水平明显提高，重点项目建设用地得到充分保障。各类规划的实施对促进全县经济社会的高质量发展发挥了重要推动作用。

4.1 经济发展水平快速提高升

现行各类规划的实施，保障了经济社会对建设用地的合理需求，有力地促进了长沙县经济的快速发展。2018年地区生产总值从2005年191.62亿元增加到1509.30亿元，规划实施13年来的年均增长率达到17.00%；财政收入达到356.40亿元，是2005年的17.75倍，年均增长率达到25.00%；全社会固定资产投资达到1102.15亿元，是2005年的13.79倍，年均增长率达到22.00%。

4.2 社会取得长足发展

现行规划确定2021年城镇工矿建设用地规模19039.65公顷， 从2005年到2018年，全县城镇工矿用地增加了3846.58公顷，有效地保障了城镇化推进对城镇建设用地的需求。长沙县常住人口由77.83万人增长到108.90万人，城镇化水平由2005年的34.28%增加到2018年的68.50%，提高了34.22个百分点。

4.3 城乡建设有序布局

现行规划确定2021年城乡建设用地规模29438.32公顷， 从2005年到2018年，全县城乡建设用地规模增加了2081.07公顷，有效地保障了新型城镇化推进对城乡建设用地的需求。

4.4 促进耕地和基本农田保护

现行规划确定2021年耕地保有量51117.00公顷，基本农田保护面积45258.00公顷。2018年，耕地面积51406.66 公顷，基本农田保护面积45258.00公顷，有效地保护了耕地和基本农田。

4.5 约束国土空间用途管控

规划实施期间，长沙县加强了国土空间用途管控，划分了基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿区、林业用地区六大分区，从实施效果来看，所有的报批项目均符合土地用途分区管控要求。同时也加强了建设用地空间管制，划分了禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区这四个建设用地空间管制区域。规划实施过程中，长沙县严格按照空间管制规则安排建设用地项目。从实施效果来看，所有的报批项目均符合空间管制要求。

5 主要问题及建议

5.1  主要问题

（1）建设用地剩余空间不足

现行规划长沙县到2021年建设用地总规模34099.35公顷，2018年变更库30117.74公顷，剩余3981.61公顷。自2009年来，长沙县历年报批建设用地项目800公顷以上（个别年份除外），建设用地剩余空间难以满足长沙县十四五期间乃至更长时期内经济社会发展的需要。

（2）耕地和基本农田后备资源潜力不足

现行规划长沙县到2021年，耕地保有量51117.00公顷。现行规划实施以来，长沙县累计补充耕地2912.52公顷，仅比规划目标的3079.73公顷少167.21公顷，实施程度达94.57%，但主要集中在2006-2009年，由于受到可开发耕地后备资源不足的限制，长沙县在2009年以后的耕地占补平衡主要依靠购买异地补充耕地指标的方式来解决，长沙县于2006-2018年间先后使用了湖南省内异地补充耕地指标2257.74公顷，长沙县耕地占补平衡压力较大。

现行规划长沙县到2021年，基本农田保护面积45258.00公顷，对应2018年基本农田为45258.00公顷。根据最新国土调查数据库，提取坡度低于15度的耕地，扣除了已划定的永久基本农田、生态红线、建设用地管制区的允许建设区和有条件建设区，扣除后耕地2688.17公顷。考虑单个图斑面积，单块面积大于1公顷耕地仅有353.91公顷，基本农田补划能力不够。

（3）县域城规主要控制指标沿用市域标准

长沙县绿线、蓝线、紫线、黄线根据各镇域城规成果和《长沙市城市总体规划（2003—2020）》（2014年修订版）有关中心城区成果提取，现行城规没有直接下达长沙县人均GDP、城市化水平、县域人口规模、中心城区人口规模和中心城区人均公园绿地面积等主要控制指标，因此本次评估主要采用市域或者间接计算所得，存在实现程度过高或者过低。

5.2建议

为解决现行规划中建设用地布局难以适应未来经济社会发展需要的问题，调整现行规划建设用地布局，建议结合长沙县第三次全国土地调查工作实际，对2021-2025年乃至更长时间内需重点保障的重大项目、民生工程、交通水利及其他建设用地等项目，结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果，在剩余空间无法满足的基础上进行追加建设用地指标，同时积极开展城乡建设用地增减挂钩和农村居民点整理工作，加大节约集约用地。

（1） 国土空间格局及功能分区调整

结合各类相关评估报告，长沙县致力打造星沙松雅湖商务区、黄兴会展经济区、长沙经济技术开发区、长沙临空经济区、长沙现代农业区五区协调发展的空间步局，统筹优化城镇、农业、生态等空间布局。力争到2025年，基本构建国土空间规划体系，初步绘成国土空间开发、保护“一张图”；到2035年，基本构建生产空间集约、生活空间宜居、生态空间秀美、安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

（2）耕地与基本农田保护

受可开发耕地后备资源不足的限制，长沙县在2009年以后的耕地占补平衡主要依靠购买异地补充耕地指标的方式来解决，基本农田补划能力不够，长沙县耕地占补平衡压力大。为解决现行规划中经济发展与耕地保护问题，一方面，进一步落实耕地和基本农田保护政策，做到数量质量占补平衡的同时，实现“占优补优”“占水田补水田”；另一方面，建议结合“双评价”报告，调减耕地保有量和基本农田保护面积。

（3）生态文明建设

长沙县较好地落实生态保护红线空间管控，当前生态保护红线范围存在极少量建设用地，且主要为原居民宅基地、绿地和公园用地，中心城区人均公园与绿地面积达34.40m²，远高于长沙市市域均值14.70 m²。建议在本轮空间规划中，结合“双评价”成果，进一步优化公园与绿地分布，做到生态文明成果人人共享。

（4） 三线划定

结合长沙县资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价“双评价”成果，在对现行各类规划的评估基础上，长沙县应科学划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线等空间管控边界，统筹城乡、生态等空间布局。

（5）中心城区建设布局

为解决现行规划中心城区建设用地布局难以满足未来经济社会发展需要的问题，调整现行规划建设用地布局，建议对于2021-2025年乃至更长时间内需重点保障的重大项目，在剩余空间无法满足的基础上进行追加建设用地指标。同时，在“创新、协调、绿色、开发、共享”新发展理念的引领下，以中心城区西部为龙头，协调推进北部、东部和南部共同发展。

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作者简介：王越（1987-），女，湖北新化人，本科。