广西文化遗产保护的立法研究

内容摘要：

广西壮族自治区向来注重文化遗产的保护工作，其有关文化遗产的立法富有成效，物质文化遗产立法与非物质文化遗产立法并进。在法律的位阶上多地级市的立法；立法的保护对象多针对特定的文化遗产；内容上体现出浓厚的地方特色。未来广西文化遗产的立法可在法律位阶的提升、法律规范的协调上开创新局面。

关键词：广西；文化遗产；立法

文化遗产是人类社会在历史发展过程中，所创造出并遗留下来的一切物质财富和精神财富的总和。在日常的生活中，人们通常习惯使用民族文化遗产一词。这是因为，就某一具体的文化遗产来说，常以民族的文化遗产这一表现形态为常态，而且，即使是以国家或群体等层次的组织体所创造的文化遗产，也不能否认其具有族群性的属性，民族文化遗产的说法更能体现文化遗产的内涵。把某一具体的文化遗产归依为某一个或几个民族，既能突出地显示该文化遗产的特色，又能激发该民族的民族自豪感，增强其人民之间的凝聚力、创造力，也有利于增强这些民族保护、传承该文化遗产的责任感、使命感。

广西壮族自治区是我国少数民族人口最多的自治区，有壮、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、水、彝、仡佬等11个世居少数民族与汉族长期共同生活在此。广西也是我国为数不多的全部56个民族均有居住的省份。各民族在共同的生活中，创造了如星河灿烂般的绚丽文化。这些富有民族特色的文化遗产，“蕴含着各民族特有的精神价值、思维方式以及无穷的生命力、想象力和创造力，是各民族智慧与辛勤汗水的结晶”。如何保护和传承好这些优秀的文化遗产，既是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是传承中华文明、繁荣社会主义先进文化的重要内容。

一、广西文化遗产立法保护的契机

（一）广西加强文化遗产的立法保护是全世界范围内加强文化遗产立法保护的必然结果

法律是保护文化遗产的最基本途径。良好的文化遗产立法有助于保护和传承文化遗产。近些年来，广西区内对于文化遗产保护方面的立法，呈现出渐涨趋势。

1.文化遗产的重要价值是促使区内文化遗产立法保护的内因。

文化遗产具有传承文明的价值，是人类创造力的源泉，他还见证着各个国家、各个民族、各个地区的发展脉络，见证着人类不同文明的发展衍变。在人类社会的发展历程中，文化遗产利于促进人与社会的和谐共进，促进人与自然的和谐共处，促进人的内心的和谐自在。正因为如此，文化遗产的保护与传承历来受到各个国家和政府的高度重视，并试图通过包括法律在内和各种措施加以保护。

2. 国家层次的文化遗产立法对促使区内文化遗产的立法起着重要推动作用。

我国向来重视文化遗产的保护工作。新中国成立后，最高制定于1982年的《文物保护法》，对文物的所有权、流转方式的限制、政府对文物保护的权责等进行了规定。2003年制定的《文物保护法实施条例》对《文物保护法》的内容进一步具体化；2006年制定的《长城保护条例》首倡对特定单一文化遗产立法保护的先河。国务院各部门也制定了一些规章，如《博物馆管理办法》、《文物行政处罚程序暂行规定》、《文物保护工程管理办法》等。此外，2011年制定的《非物质文化遗产法》是我国文化遗产保护的一个里程碑，对保护和传承我国文化遗产有着重大而深远的影响。

3. 国际与国外有关文化遗产立法对促使区内文化遗产立法有着重要影响作用。

在当今世界各国的法律体系中，对文化遗产的保护大都仅限于物质文化遗产，一般来说，那些历史悠久、遗传文物较多的国家或地区更为注重文化遗产的立法，且都有刑法予以最后的保护。如俄罗斯，由于其民族众多、历史悠久，文化遗产数量相当庞大，因此，俄罗斯刑法典中具有相当多的与文物相关的法条规定。法国、德国、英国、埃及、印度、越南等国家的刑法中也都具有相关的内容。

文化遗产的国际立法是国际法中的重要组成部分，且其比例较高。据不完全统计，迄今为止，有关文化遗产的国际立法约有近三十来项。诸如《武装冲突情况下保护文化财产公约》、《保护非物质文化遗产公约》等。虽然这些公约本身对于我国文化遗产保护的作用不大，但却对我国的文化遗产保护工作具有启迪意义，从某种意义上讲，极大地促进了我国相关立法的进程。如《保护非物质文化遗产公约》可以说是直接推动了我国非物质文化遗产的相关立法工作。

（二）我国设区的市的立法权为区内文化遗产的立法保护提供了必要条件

2015年3月15日，我国《立法法》修改，将地方立法权扩至所有设区的市。自此，我国地方性的立法活动进入了一个新的纪元，地方立法活动及其成果——地方性法规呈现出飞速发展之态。《立法法》的修改，为地方的文化遗产立法保护提供了重大机遇。广西区内各地级市关于物质文化遗产与非物质文化遗产的立法均有突破性进展。

二、广西文化遗产立法的特点

（一）层次上多地级市级的立法

如上文所述，广西区内近年来所制定的有关文化遗产方面的法规，大多是地方各市关于具体文物的保护条例，且都是地级市政府所制定。

究其原因，一方面是由于我国《立法法》修改后，地方政府获得了立法权，这为地方性的文化遗产立法提供了可能性。另一方面也是地方文化遗产保护的需要。各地方政府为了保护好辖区内的文化遗产工作，径而均采取了立法保护的方式。

（二）保护对象多针对特定的文化遗产

纵观上述广西文化遗产的立法，不难发现，除《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》、《河池市非物质文化遗产保护条例》外，其余各项立法都是针对特定文化遗产的保护和传承制定。

《桂林市石刻保护条例》是桂林市为保护以摩崖石刻和摩崖造像为代表的石刻文化而制定的地方性法规，着重从如何管理和利用这些石刻进行立法。《贺州市黄姚古镇保护条例》是贺州市为加强黄姚古镇的规划、保护、管理和利用而制定的条例。《崇左市左江花山岩画文化景观保护条例》是崇左市为了保护、管理和合理利用世界遗产左江花山岩画文化景观而制定的条例。由此可见，广西近些年有关文化遗产的立法大多针对特定文化遗产而进行的，其目的明确，重点突出，以期能够起到实效。

（三）内容上体现出浓厚的地方特色

地方立法的主体决定了在地方立法活动中，会尽量优先保护本区域本身的利益。我国民族众多、幅员辽阔，各地人口结构、文化传统、地理位置和社会环境呈现出较大的差异，其反映在地方立法上，必然会给地方立法染上浓厚的地方色彩。

《广西壮族自治区红色资源保护传承条例》充分突出了广西地方立法的区域优势。既能显示出该地区的文化特点，又能激发该地区人民的民族自豪感，增强其人民之间的凝聚力、创造力，也有利于增强这些地区保护、实施该地立性法规的责任感、使命感。与此类似的还有《广西壮族自治区中医药条例》，是国内为数不多的有关中医药的立法，该条例对继承和发扬我国传统医学，充分发展自治区中医药资源优势，促进中医药事业发展具有重要意义。

《河池市非物质文化遗产保护条例》是体现广西地方立法活动的地方特色的典型代表。河池是广西少数民族聚居最多的地区，所以其非物质文化遗产绚丽多姿。该条例的内容充分突出了民族元素、地域特色，对于保护民族文化遗产确实可以起到非常好的实效，有助于非物质文化遗产的保护和传承，以及促进各民族文化之间的交流。

三、广西文化遗产立法前瞻

全国范围内设区的市立法权的赋予，为文化遗产的地方立法提供了空前的机遇。地方立法应与本地区的经济社会发展的现实相适应，以切实解决本社会地经济发展过程中突出的现实问题。2003年《立法法》的再次修订，为广西区内文化遗产立法的进一步发展提供了新的契机。

（一）在文化遗产的立法决策上，应充分考虑立法的必要性，防止重复立法

1.文化遗产领域重复立法的成因

重复立法，通常是指地方的各级立法机关违背本辖区内的客观实际需要，不考虑地方立法的必要性，片面追求规范性法律文件本身的存在，简单地复制或照搬上位法的内容。“设区的市如在其法规中对上位法所规定适用条件、行为模式等作重复描述或者稍作改动都是重复立法。”虽然重复立法是地方拥有立法权限后必然产生的问题，但文化遗产保护的重复立法产生的原因各有不同。

（1）对文化遗产立法的认识存在偏差。在文化遗产的保护过程中，地方政府及相关组织往往认为对某些文化遗产单独立法，能够引起社会民众的重视，能够更好地保护好文化遗产。在这种认识下，各地方立法机关、各地方政府、各文化遗产管理单位都极力主张对自己管理、保护的文化遗产进行专门性立法，以彰显自身对文化遗产保护、传承工作的重视。

（2）受其他地区文化遗产立法、或其他领域的地方性立法压力的驱动。《立法法》将地方立法权扩至所有设区的市以来，地区间的立法活动的攀比之心盛行。有关文化遗产保护的立法同样如此，呈现出飞速发展之态。但是，这如许数以千、万计的地方性立法活动及成果是否都为社会所需、是否都有益于文化遗产保护工作的推进，则不无商榷之处。

（3）对“不抵触”原则的错误理解。

《立法法》将地方立法权扩大至所有设区的市的初衷，旨在期望不抵触上位法的前提下，通过自主性、地域性、创新性和实验性的地方立法活动，放上让地方立法机关针对地方性事务的进行开拓性、创制性的先行立法，待试验成熟后再扩大适用范围，提升法的位阶。然而，许多地方错误地认为，立法的“不抵触”原则就是以上位法的规定为限，不能突破和革新，否则就是侵犯和损害上位法。更有甚者，认为《立法法》要求的“不抵触”与“根据当地具体情况和实际需要”原则是相互冲突的，这在很大程度上导致了照抄上位法的做法。

2.文化遗产重复立法的对策

文化遗产保护的重复立法，单纯的追求数量上的优势，并不能真正的保护好文化遗产。应该清楚的认识到，并非是法规的数量越多，关键要看法规的内容是否符合当地的实际，真正有效地保护和传承文化遗产。否则，文化遗产的重性立法只会造成资源浪费、法规之间冲突、适用混乱等情况。

地方立法的目的是为了更好的实施现行法律或填补现行法律的空白。文化遗产的地方立法也应秉承这一目的。因此，对于上位法已经有了非常完善的规定，地方立法不可照搬，或者只是简单地强调、跟随。这种照搬或重复通常表现为整个法规的全部内容或一部分是上位法的复述。如《河池市非物质文化遗产保护条例》即有部分内容与《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》大致相当。因此，为了有效地防止文化遗产重复立法的现象，立法机关在进行新的文化遗产立法活动时应谨慎行事。

首先，在立法前进行详尽地必要性论证。对于相关文化遗产的保护，如果现有的法律能够很好地起到保护和传承文化遗产，则无需进行新法的创制活动。

其次，要禁止立法内容的重复。如前文所述，近此年来，地方立法在内容上，常有照搬上位法的做法，使地方立法活动失去了应有的意义。有鉴于此，对于补充性的文化遗产立法，可以尝试采取严格意义上的“补充立法”形式，重内容轻形式，去除与上位法相类似的描述，立法活动的范围仅限于补充性的内容。

（二）提升法的位阶，类似文化遗产的保护尽可能地通过统一的法规进行调整

1. 提升法的位阶，在文化遗产立法时，就应当尽可能地由上一级立法机关进行，其立法保护的范围，应该尽量涵盖辖区内的所有相关文化遗产。在文化遗产立法领域，有一物一法的倾向。对于某个特殊的文化遗产，管理部门追求专门设立一部相关的法律来进行保护。一方面，一物一法可以详细地规定文化遗产的各项内容。另一方面，一物一法的做法也能彰显出相关职能部门对该文化遗产的重视。

然而，法律法规并不是越多越好，恰恰相反，社会公众都希望法律简洁明了，避免重复繁琐，这样才能更好的做到守法用法。因此，对于同一辖区内的不同文化遗产的保护，如果可以通过同一部地方性法规进行调整，应当通过共同的上一级立法机关进行立法。否则，对不同的文化遗产均要求进行独立的立法，不仅浪费了大量的立法资源，且繁复的法规之间难免会相互冲突，为法的适用造成更多的困惑。

2. 提升法的位阶，在文化遗产立法时，由上一级立法机关进行立法涵盖辖区内的所有相关文化遗产，可能一时难以实现，可以先一物一法予以应对。但在此基础上，待相关条件成熟，可根据已有相关经验，再由上一级立法机关进行立法，提升法的位阶。

3. 提升法的位阶，在文化遗产立法时，应当适时的对现有文化遗产立法进行清理。当高位阶的法律已完全能取代低位阶的法律，要及时的废除低位阶的法律。

（三）注意法律规范之间的协调

各地文化遗产的立法内容虽有差异，但文化遗产的立法目的均在于保护、传承文化遗产。在此目的下，对同一地区内的破坏文化遗产保护措施的行为的处分，应当大致均衡。否则，不但达不到保护文化遗产的目的，甚至可能会造成被处分人的逆反心理。对于各地法规之间的协调，首先，要求立法机关在立法时，尽可能地做到精准立法，针对破坏文化遗产的行为，设置合理的处罚力度，从而有效地防止破坏行为。其次，立法机关在立法时，也要比较区内已有的相关、相近文化遗产的立法，相互权衡、相互借鉴，使得各个法律文件之间设置的保障措施科学、合理、协调。