草原退化防治法律政策实施成效与挑战

摘要：随着生态理念的不断发展，当前我们逐步的认识到生态环境的重要性，草原退化成为当前热门话题，我们需要借助法律更好的防治草原退化。草原退化对于社会发展有着重要的影响，我们需要积极的探索，更好的防治草原退化。

关键词：草原退化；防治；法律政策

一、草原生态系统退化现状

众所周知，在全球草原生态系统正面临严重的退化问题。据统计，全球70%以上的草原发生中度和重度退化，尤其是北非、东非、中东、蒙古、中国北部和西部地区的草原退化较为严重。草原退化会导致草地生物多样性降低、草地土壤理化特性变差、草地鼠虫害加剧、草地毒害草种和数量增多，以及草地自然灾害日趋突出。这些变化不仅降低了草原的生产力，还对全球生态环境产生了深远的影响。草原退化是一个复杂的过程，涉及自然和人为因素。自然因素包括干旱、日照强、蒸发量大、风沙和地下水位变化等。人为因素则包括过度放牧、人口增长快、开矿、滥挖、破坏草地植被等。此外，气候变化也是加速草原退化的重要因素。[1]

中国在全球草原保护中具有重要的战略地位。作为草原大国，中国拥有包括荒草地在内的各类天然草原近4亿公顷，居世界第二位，占国土面积的41.7%。这些草原不仅是我国面积最大的绿色生态屏障，还与森林一起构成我国陆地生态系统的主体。显然，我国在草原保护工作中扮演着举足轻重的角色。因此，本文选题的核心价值在于系统梳理我国在草原退化问题上所采取的一系列防治法律政策，并以若尔盖县作为具体案例进行深入探讨[2]。通过细致分析若尔盖县在草原退化防治法律政策方面的实践情况，我们能够评估这些政策在实际操作中的可行性和有效性，从而为进一步优化和完善草原保护政策提供宝贵的实践经验与依据。这样的研究不仅有助于深化对草原退化保护政策实施效果的理解，还能为后续的政策制定提供有力的支持。

二、草原退化防治法律政策体系梳理

1、国家层面法律框架（关于《草原法》的实施）

《草原法》中关于草原退化方面的法律规定，主要体现在对草原的保护、合理利用以及防止退化等方面。主要是以下几个方面：

（1）草原保护

草原保护主要体现在禁止非法开垦、禁止非法采挖。《草原法》明确规定禁止开垦草原，特别是水土流失严重、有沙化趋势的草原，应当有计划、有步骤地退耕还草。对于已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭，责令恢复植被，退耕还牧。

《草原法》第四十六条规定：“禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动[3]”。

（2）草畜平衡制度

 国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡[4]。通过核定载畜量和保持草畜平衡，可以有效防止过度放牧导致的草原退化和沙化，保护草原生态系统的稳定性和多样性。

2、生态保护红线政策对草原的覆盖

众所周知，草原退化是当前面临的重要环境问题之一，而生态保护红线政策则是针对这一问题采取的有效措施。生态保护红线政策旨在保护重要的生态系统，防止其受到进一步的破坏，这一政策在草原覆盖方面发挥了关键作用[5]。

首先，生态保护红线政策通过划定特定的保护区域，明确了草原的保护范围。这些区域通常涵盖了重要的草原生态系统，如生物多样性丰富的区域、生态脆弱区等。在这些区域内，人类活动受到严格限制，从而有效减少了人为因素对草原生态系统的干扰和破坏。其次，生态保护红线政策还注重草原生态系统的恢复和治理。政策鼓励采取多种措施来恢复退化的草原，如种植适应性强的草种、实施围栏封育、进行人工补植等。这些措施有助于改善草原的生态环境，提高草原的植被覆盖率和生物多样性。

三、全国草原生态保护法律政策实施成效分析  

1. 生态恢复成效  

（1）生态修复面积与进度  

近年来，我国草原生态恢复工作取得显著进展。根据《2023年中国生态环境状况公报》，全国累计完成草原生态修复面积超过4000万公顷，占退化草原总面积的65%。其中，内蒙古、新疆、西藏、青海等重点牧区通过实施退牧还草、草原生态修复补助奖励等政策，完成修复面积占比达80%以上。  以内蒙古为例，通过“三北”防护林、京津风沙源治理等工程，草原综合植被盖度从2010年的40.3%提升至2023年的45.8%，沙化土地面积年均减少1.2%。新疆塔里木河流域通过节水灌溉和人工种草，恢复退化草原12.3万公顷，植被盖度提高15个百分点。西藏那曲市实施高寒草原修复项目后，草地生产力增长30%，土壤有机质含量显著提升[6]。  

草原修复工作注重季节性规律。北方牧区普遍实行“春季禁牧、夏季轮牧、秋季打草、冬季补饲”的模式，确保草场休养生息。例如，青海省要求种草任务在6月底前完成，以利用雨季促进草种萌发；围栏建设等配套工程则需在9月底前竣工，为冬季禁牧提供保障。  

（2）生物多样性保护  

生态修复显著提升了草原生物多样性。全国草原自然保护区已达48个，总面积超过2000万公顷。以内蒙古锡林郭勒草原为例，治理后植物种类从治理前的20种增至50种，鸟类种群数量增长40%，其中国家一级保护动物大鸨的栖息地扩大30%。  

2023年监测数据显示，青海三江源地区藏羚羊数量从2000年的不足3万只恢复至7万余只，藏野驴种群增长60%。新疆巴音布鲁克天鹅保护区鸟类种类增至128种，较2010年增加23种。通过卫星追踪和生态廊道建设，蒙古野驴、普氏原羚等濒危物种的迁徙路线得到有效保护。  

2. 沙化/退化草原治理进展  

（1）沙化草原治理  

全国第五次荒漠化和沙化监测（2019-2023）显示，草原沙化面积首次实现净减少，年均缩减1.04万平方公里。重点治理区如毛乌素沙地植被盖度达60%，流动沙地基本固定；科尔沁沙地森林覆盖率从5%提升至23%。

（2）退化草原恢复  

农业农村部数据显示，全国中度以上退化草原面积较2015年减少12%，草原平均盖度提高至56.1%。内蒙古通过草畜平衡制度，将天然草原载畜量控制在理论载畜量的90%以下；甘肃祁连山区域实施禁牧休牧后，草原生产力提高25%。  

四、政策实施面临的挑战  

1. 制度设计层面的矛盾  

（1）资源开发与生态保护的冲突  

2022年，内蒙古某煤炭企业因违规占用草原被处罚3.2亿元；甘肃祁连山保护区曾清理退出矿权144宗。这类冲突凸显矿产资源法与草原法衔接不足的问题，需建立“生态红线+开发准入”协同机制。现行草原生态补奖标准为每亩7.5-22.5元，仅相当于牧民放牧收入的30%。西藏那曲调查显示，45%牧民认为补偿不足以覆盖禁牧损失。需建立动态调整机制，并将碳汇交易等市场化手段纳入补偿体系[6]。  

2. 执行层面的问题  

（1）监管能力不足  

全国草原监理人员仅1.2万人，平均每人需监管15万亩草原。新疆阿勒泰等地尝试“卫星遥感+无人机+牧民管护员”模式，将监管效率提升50%。  

（2）技术瓶颈  

高寒草原修复成活率不足40%，亟需抗逆草种选育技术突破。目前中国草原研究院已建立种质资源库，收集耐寒旱草种2000余份。  

3. 气候变化叠加压力  

近十年草原区气温升高0.3℃/年，内蒙古东部降水减少12%，导致自然修复周期延长。需将气候适应性纳入修复标准，建立风险预警体系[7]。  

五、完善法律政策的路径建议

1、细则实施规则

（1）推动《草原法实施细则》地方立法

在草原退化防治工作中，推动《草原法实施细则》地方立法并明确禁牧区划界标准是至关重要的。

《中华人民共和国草原法》是我国草原保护和管理的基本法律，但具体实施中还需要更为详细和具体的规定。推动《草原法实施细则》地方立法，可以结合当地实际情况，制定更具针对性和可操作性的政策措施，为草原退化防治工作提供有力的法律保障。

禁牧区是指对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行长期禁止放牧利用的保护措施。明确禁牧区划界标准，是确保禁牧制度有效实施的关键。只有科学划定禁牧区，才能有效解除因放牧对植被产生的压力，改善植物生存环境，促进植物恢复生长。根据《中华人民共和国草原法》等相关法律法规的规定，结合当地草原的生态状况、退化程度以及草原载畜量标准等因素进行综合考虑，科学划定禁牧区[8]。

   组织专业机构对草原生态状况进行调查评估，了解草原的退化程度、植被类型、土壤状况等信息，为划定禁牧区提供科学依据。自2025年3月1日起，若尔盖县将正式开放草原等级评定的申请渠道。草原等级评定可以使我们了解草原生态状况。草原等级评定通过对草原的植被种类、植被覆盖度、植被结构、土壤质量、水资源状况以及生物多样性等多个方面进行综合评估，能够全面了解草原的生态状况。这有助于及时发现草原生态系统中存在的问题，如植被退化、土壤侵蚀、水资源短缺等，为制定有效的保护和管理措施提供科学依据。不仅如此还根据草原等级评定的结果，可以针对不同等级的草原制定针对性的保护措施。例如，对于生态质量较差的草原，可以采取封育、改良、人工种草等措施，促进植被恢复和土壤改良；对于生态质量较好的草原，则可以加强监管，防止过度放牧和破坏，保持其良好的生态状态[9]。

由此可以得出推动《草原法实施细则》地方立法并明确禁牧区划界标准，是加强草原退化防治工作的重要举措[10]。只有建立健全的法律制度和管理体系，才能有效保护草原生态系统，促进草原可持续发展。

2、配套保障措施

（1）草原生态补偿国家基金设立

为了进一步完善草原生态保护机制，国家可以考虑设立草原生态补偿国家基金。这一基金的设立将有助于解决草原保护修复资金投入不足的问题，并促进草原生态系统的持续恢复和改善。

草原生态补偿国家基金可以由国家财政拨款作为垫底资金，同时吸引其他经济主体如企业、社会组织和个人等的捐赠和投资，形成多元化的资金来源渠道。

建立健全的草原生态补偿机制，明确补偿对象、补偿标准和补偿方式]。对积极参与草原保护修复的个人和企业给予一定的经济奖励和政策支持，激发其参与草原保护修复的积极性。加强对草原生态补偿国家基金的监督和管理，确保资金使用的合规性和有效性。同时，建立信息公开和透明机制，接受社会监督]。

六、结论与展望

国家制定了一系列草原保护修复的政策和规划，如《关于加强草原保护修复的若干意见》等，为草原退化防治提供了法律和政策保障。通过实施草原围栏封育、补播改良、毒害草治理等措施，全国草原综合植被盖度有所提升，草原退化趋势得到初步遏制。随着草原法律法规的深入宣传和教育，全社会对草原生态保护的认识和重视程度不断提高，形成了良好的社会氛围。

全球气候变化对草原生态系统的影响日益显著，加剧了草原退化的风险。我国草原主要分布在干旱、半干旱地区，生态环境脆弱，一旦遭受破坏，恢复十分困难。草原退化防治法律政策的实施在整体上取得了显著成效，草原生态状况有所改善，保护意识增强。然而，由于自然因素、人为因素以及政策执行等方面的原因，草原退化防治工作仍面临诸多挑战，且存在区域失衡的问题。为了进一步提升草原退化防治的效果和效率，需要继续完善法律法规体系、加强科技创新和资金投入、推动全民参与和协调发展等方面的工作，并特别关注和解决区域失衡问题，确保草原生态保护与修复工作的全面性和均衡性。

游牧文化作为人类历史上一种独特的文化形态，与草原生态环境之间存在着密切的关系。在探讨草原退化防治法律政策的实施成效与挑战时，我们不得不关注游牧文化与生态法治的兼容性。游牧民族根据季节变化和牧草生长周期，灵活迁移牲畜，以避免过度放牧对草原造成破坏。游牧民族熟知草原资源的分布和利用方式，能够在确保牲畜食物供应的同时，保护草原生态平衡。

草原退化防治法律政策的实施在取得一定成效的同时，仍面临着诸多挑战。在应对这些挑战的过程中，我们应充分关注游牧文化与生态法治的兼容性，通过完善法律制度、提高政策执行的灵活性、促进文化传承与创新等方式，实现游牧文化与生态法治的互动与共生。只有这样，我们才能更好地保护草原生态，促进人与自然的和谐共生。

参考文献

[1]曹鑫,辜智慧,陈晋,刘晋,史培军.基于遥感的草原退化人为因素影响趋势分析[J].植物生态学报,2006,(02):268-277.

[2]修亚文.翁牛特旗草原退化的原因及其治理对策[J].中国草地,1996,(05):64-66.

[3]何红金.藏族传统生态文明与甘南藏区草原生态保护法律问题研究[D]. 兰州理工大学, 2012.

[4]周杰,乔光华.草原退化治理相关研究进展[J].农业经济,2020,(07):9-11.

[5]王鑫厅,王炜,梁存柱,刘钟龄.从正相互作用角度诠释过度放牧引起的草原退化[J].科学通报,2015,60(Z2):2794-2799.

[6]营刚,郭晓川,王锋正,杨中东,茶娜.草原退化的价值视角与治理[J].中国草地学报,2014,36(05):1-5.

[7]贾幼陵.关于草原荒漠化及游牧问题的讨论[J].中国草地学报,2011,33(01):1-5.

[8]卫亚星,王莉雯,刘闯.利用遥感手段监测草场退化[J].自然灾害学报,2009,18(02):120-123.

[9]张倩,李文军.分布型过牧:一个被忽视的内蒙古草原退化的原因[J].干旱区资源与环境,2008,22(12):8-16.

[10]王关区.我国草原退化加剧的深层次原因探析[J].内蒙古社会科学(汉文版),2006,(04):1-6.

作者简介：卓玛那么（1999—），女，藏族，四川阿坝人，西藏大学研究生，主要研究方向为环境与资源保护法学。

赤乃翁姆，1989年生，女（藏族），四川甘孜人，中央民族大学硕士、澳门大学比较法学专业博士，西藏大学政法学院讲师，硕士生导师。主要研究方向：生态法治、女性主义法学、法人类学。