当前全域土地整治存在的问题与对策

摘要：全域土地整治与党中央、国务院关于乡村振兴、城乡融合发展重大战略部署的高度吻合，对于推动国土空间规划的落地实施，推动经济高质量发展，具有十分重要的作用。国土空间综合治理是国土空间格局优化、乡村振兴与生态文明建设的重要措施，也是国土整治工作的重要内容。本文总结了目前“全域国土综合治理”试点工作的大背景，对其中存在的问题进行了剖析，并就今后推进“全域国土综合治理”的具体措施进行了探讨。

关键词：全域土地；综合整治；问题对策

1全域土地综合整治的背景

我国的土地整治从20世纪90年代开始全面推进，包括对田、水、路、林、村进行整治，从而增加耕地面积，提升耕地质量。随着我国生态文明建设的不断推进，新发展理念的落实，土地整治逐步成为一项系统性的、综合性的项目，其目标是优化城镇、农村“三生”的“三生”空间布局，促进城乡融合发展，促进乡村振兴。

2019年12月，自然资源部发布了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，要求在全国范围内全面开展国土综合整治，贯彻“山水林田湖草沙共治”的绿色理念，在农用地整理、建设用地整理、生态修复等领域推进国土整治工作的综合化发展。“全域土地综合治理”是指在国土空间规划框架下，对土地资源进行有效利用，促进生态保护建设，促进乡村全面振兴而进行的一项综合整治行动。“十四五”期间，国家国土行政事业的重点是国土综合治理，全面推进农村建设。积极探索“全域国土综合治理+”，在保护耕地、提升耕地质量、推进乡村振兴和“千万工程”中，真正做到“惠民惠民”。

2全域土地综合整治的现状

近年来，全国各地开展的全域国土综合治理工程呈现出显著的空间分异与集聚特征。浙江省以“千万工程”为依托，于2018年首次在全省范围内启动了国土综合治理和生态恢复项目。在浙江，广东，河南，湖北，江苏等多个省市相继出台了“全域综合整治”工作方案，武汉市“田园综合体”、“上海郊野公园”、“广东”“先简单后困难”“批量试验”等一系列“先易后难”的模式进行了探索性的实践。2021年，国家自然资源部在全国范围内实施446个专项整治行动，全面推进“三生”空间结构的优化。在试点过程中，逐步明确了申报的内容、要求，规范化了申报工作，制定了专项扶持政策，为试点工作的顺利开展提供了保障。为了提高国土空间质量，解决工业用地需求，改善人居环境，各地纷纷探索不同规模、类型的“全域综合+”模式，以促进城乡土地要素增值，优化资源的分配与流通，有效延伸整治产业链，为项目的顺利实施奠定了坚实的基础。从最开始的乡镇作为执行单位，逐步摸索出了以县为单位，跨乡统筹推进的新模式。苏州市黄桥村国土综合治理工程，通过对田间、坑塘、田埂等进行改造，形成了“稻田花海”的优美画面，促进了农业和生态的有机结合。浙江省宁波市国土综合治理工程，以“城郊融合”的城市产业开发与生态健康生活相结合的方式，创建了一座现代化的生态绿色城市。江西瑞昌市桂林街道《永久基本农田布局调整方案》，以“国土资源保护”、“村庄规划提升”和“特色产业发展”为重点，以“改善耕地质量，补齐乡村各方面短板，完善基础设施，实现集约化经营”为“美丽乡村”描绘出一幅“美丽乡村蓝图”，构筑起“美丽乡村”新模式。

3全域土地综合整治存在的问题

3.1项目支持政策不够完善

“全域土地综合治理”是深化乡村振兴战略实施的一项新的工作部署，需要适时出台相关配套措施。目前，除了自然资源部门之外，其它部门对项目政策的扶持力度都比较小，很难使政策、资金等对项目的推动作用发挥到最大。比如，环境保护，水利，林业，农业的扶持政策还不够完善。目前，全域国土综合整治尚处在试验阶段，相关的管理体制和执行方法尚未完善，用地指标利用和交易的公开性和市场化程度不高，方法过程尚不明确。

3.2项目资金来源有限

传统的农地整治资金来源是国家投入，或者是通过补充耕地、增减挂钩等方式获得的土地有偿使用或开垦费。全区土地综合治理项目在执行方式和投融资机制上都给予了较大的创新余地，鼓励利用基金、债券、信贷等金融产品，拓宽融资渠道，但是目前我国大多数地方还是以政府出资为主导，缺乏市场化运作，导致资金总量受限，制约了项目执行的更高水平。尽管全域土地综合整治项目通过引入社会资本，可以很好地补充项目建设所需要的资金，但是，由于其收入和收益的不确定性，相应的政策也需要进一步完善，同时，由于社会投资收入保障不够充分，参与积极性不高，社会资本的投入也十分有限。

3.3项目组织实施效率不高，动力不足

全区国土综合治理工程的建设主体仍然是以政府为主，从社会和经济效益角度来进行规划和实施。但由于工程本身的特性，使得以市场为导向的企业、乡镇集团等参与主体较少，且缺乏以市场为主导的项目建设主体。目前，以“千万工程”为先导，我国大部分工程都是以浙江和广东为代表的东部地区，具有良好的社会基础和良好的资本基础。另外，浙江等沿海省市在土地利用交易政策的刺激下，对土地整治的热情也很高。但是，在我国西北欠发达的新疆和宁夏等区域开展的试验却很少，而且治理的意愿也很低。

4实施全域土地综合整治的建议

4.1统筹城乡空间布局，科学合理规划

土地作为社会经济发展、生态文明建设、人民生活的基本载体，是国土空间综合整治工程实施的基础与指南。因此，制定科学、合理的国土空间规划，是搞好全区土地综合治理工作的前提和依据。①对"三生"、"三区"进行科学的规划设计，以乡村建设类型、主体功能和产业发展为导向，对生态、生产、生活等功能进行统筹布局，三区三线的科学界定，实现土地的节约集约利用，促进区域协调发展。②按照科学布局，生态优先，因地制宜，因地制宜的原则，明确整治任务，功能内涵，建设要求等。③编制全域工作底图，整合“一张图”中的空间综合信息，明确行政区划、土地产权、林权等各类权属界限，实现跨部门地类图的整合，对“一张图”数据进行修订与改进。④按照实事求是、因地制宜、规划引领、促进乡村振兴的原则，对农村国土空间规划实施试点，积极、稳妥、科学、有序地开展乡村规划。

4.2加强政策顶层设计，激发市场活力

加强国家层面的顶层设计，加强对国土资源开发利用和保护的基础性研究，构建国土空间规划的长效机制。在国土空间优化、生态修复、耕地保护利用、产业发展等多个层面上，进行区域乡村规划的科学编制，并将其有效实施。要加快研究制订《申报指南》或《申报指南》，对申报的立项程序、申报内容、验收及后评估等进行规范。要统筹“三线”划定，要科学、合理地进行整治规划，要持续健全国土综合治理体系，要与现行的国土制度相结合，要把有关规定落实到工作上，要把相关的审批事项与成果内容结合起来。盘活农村土地资源，促进土地资源的合理利用，促进土地资源的有效利用。要在保证村民生活和公共基础设施不变的情况下，根据当地实际情况，找准突破口，提高生活质量，促进产业融合发展，促进乡村振兴。在工程实施期间，根据城乡建设用地增减挂钩的政策，给予相应的指标支撑政策，并制订了相应的措施，推动建设用地、补充耕地指标在全省范围内、跨省区的高效流转，消除资源流通的壁垒，为乡村振兴提供动力，实现资源的市场化运作。

4.3探索投资开发模式，拓宽资金来源

将项目投入与收益相结合，引进以市场为导向的投资方式，充分调动各方面社会资本的积极性。在此基础上，以“工业发展权益”、“资源发展权益”、“生态环境权益”等为核心，建立以“建设用地”、“新增耕地”、“粮食生产能力”、“碳排放”、“历史遗留土、石、沙、表”为核心的利益实现机制，使更多的社会资本参与进来，为整治成果的创新发展提供保障，提高整治成果的资源效益。要进一步完善我国的土地要素市场，从政企关系的角度，探讨并改进我国的社会资本参与方式。当前，鼓励试点的“资源导向”和“环保”两种模式，可借鉴于全域土地综合整治项目，探索社会资本参与项目，对政府绩效进行评价，拓宽融资渠道，采取自主投资、政府社会资本合作、公益参与等投资模式，以及 PPP、 EPC等模式，让社会资本切实参与到整治工作中来。以“全域国土综合治理+工业引入”为依托，以资源资产为依托，开发适宜的产业；建立以市场为导向的碳指数和耕地指标的交易机制。通过全域土地综合整治，大力发展农林经济，引导村民参与整治，共享利益，实现“金山银山”的目标。

4.4完善工作协同机制，提升发展动力

各级地方政府、自然资源主管部门要加强对试点工作的领导与组织，切实履行好试点工作的职责。自然资源、农业、环境、林业、水利等各部门要加强协作，把重点工作做好，在项目的前期规划设计和方案编制，项目踏勘选址与立项审查，工程实施，工程竣工验收等各个方面都要做好服务与管理。要加强对人才的培训，要强化技术支持，要将国土综合治理的整体管理体系建设好，要对各个层次的组织进行完善，要对职责进行详细的划分，并要对其进行详细的分工，还要持续地将那些管理和业务都很好、素质很好的复合型人才给吸收进来。在法律上，我们要保障村民和村集体经济组织的主体地位，充分调动他们的积极性，使他们能够主动地参加到工程中来，充分利用村组的议事和协商机制，共同分享整治成果。在政府的大力支持与指导下，逐步建立起多元参与的工作体系。

4.5深入推进详细规划与全域土地综合整治的衔接

规划是整治开展的前提，整治是规划实施的抓手。笔者认为，要以目前的总体规划批复和详细规划编制为契机，加快全面开展国土综合治理工作，并以此为契机，对整治专项规划、详细规划和整治实施方案的制定进行积极稳妥地进行，并做好各规划之间的衔接。其中，县综合整治专项规划要与县乡分区布局相结合，明确整治的优先顺序和时间，以解决每个镇、村、村之间的不均衡，解决好用地指标与资金平衡问题，达到地区统筹；详细计划与实施计划应当同时进行，并同时报送。另外，要探索建立规划和整治方案的联动修正机制，在进行整治方案编制的过程中，对已经制定的村镇规划进行修订，实现乡村规划和整治的“无缝对接”，保证有关空间结构的优化方向一致，整治行动计划与近期规划安排一致，整治后的用地符合规划目的，以“一张图”为依据，构建整治方案的内容。

4.6探索同步开展全域土地综合整治实施方案审查与用地许可审批

全域土地综合治理实施方案是一套工程，它包括了许多耕地整治、建设、生态修复、工业等多个部门的审批功能和权力，如能通过“多审合一”的一体化审批程序，在实施方案批准后，各种项目均可同时开工，从而大大减少了实施的时间和行政成本，提升了资金使用的效益，对于统筹城乡土地整治的资金筹措与执行都有着十分重要的作用。本研究提出，可参照“城乡建设用地增减挂钩”的实施模式，在自然资源领域率先进行“多审合一”，实行并联协调审批，在方案审核时同时完成规划许可，对全域土地综合整治中地类转换、用地计划、产权调整等进行一体化审批，探索“以耕地保护为导向，以关键核心指标为手段，以空间布局协调为目标，以用途精细管控为导向”的协调机制。同时，相关各方可以在三至五年的执行期限内，在执行结束后对其进行统一考核验收。

4.7研究完善实施管理机制

全域国土综合治理由试点向全国各地纵深发展，取得了许多成功的经验。作者认为，在整治项目实施过程中，可以通过对整治项目生成、实施审批管理、监管验收评估、风险辨识防控等方面，加强对整治项目实施过程中的经验总结与规范指导。当前，在规划实施方案的编制审核方面，存在着一些过于严苛的规定（例如，需要满足子项目的设计水平），以及对地类变化的测算、数据库的建立等方面的要求，从而在某种程度上制约了本项目的执行进度。作者认为，在国土空间综合治理项目的管理中，可以适当放松实施方案阶段的审核条件，让实施方案根据实际情况进行调整，把管理重点放在项目的实际用地和落地环节，保证整治工作在高效推进的同时，也能对其进行有效的控制，以免对正常的土地使用管理造成影响。

参考文献：

[1]李朦.新时期我国国土综合整治现状及对策分析[J].南方农业,2019,13(15):109-111.

[2]王威,贾文涛.生态文明理念下的国土综合整治与生态保护修复[J].中国土地,2019(05):29-31.