国土空间规划建设下的土地资源管理 ​

摘要：土地资源是国土空间规划建设的重要基础和载体。国土空间规划建设对土地资源管理提出了新的要求，也为其优化完善提供了重要契机。本文在分析国土空间规划建设内涵特点的基础上，剖析了其对土地资源管理的影响，提出了国土空间规划建设背景下土地资源管理的优化策略，并结合实践探索，对土地资源管理与国土空间规划的协同发展进行了深入探讨，以期为国土空间规划建设下的土地资源管理提供决策参考。

关键词：国土空间规划；土地资源管理；空间治理；优化策略

引言：土地资源作为国土空间的重要组成部分，是经济社会可持续发展的物质基础。国土空间规划建设必然会对土地资源管理产生深远影响。因此，有必要深入分析国土空间规划建设对土地资源管理的影响，探索国土空间规划建设背景下土地资源管理优化的策略与路径，推动土地资源管理与国土空间规划的协同发展，为国土空间规划高质量建设提供有力支撑。

1国土空间规划建设对土地资源管理的影响

1.1国土空间规划建设的内涵与特点

国土空间规划是对一定区域内人口、经济、资源、环境、生态等多要素在空间上进行统筹安排，对国土空间开发保护作出总体部署的空间发展蓝图和行动纲领。其主要内涵包括统筹安排生产、生活、生态空间，优化国土空间开发保护格局，促进区域协调发展，推动城乡融合发展，构建和谐宜居环境等。与传统规划相比，国土空间规划具有全域统筹、底线管控、城乡融合、多规合一等鲜明特点[1]。规划对象由局部拓展到全域，国土空间规划强调对行政区域内山水林田湖草等自然资源和城乡建设用地的统筹考虑、一体化管控，避免了传统规划"多龙治水、九龙治水"的弊端。由增量规划向存量规划转变，国土空间规划更加注重划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，加强底线思维、底线约束。打破城乡二元结构，国土空间规划强调城乡统筹、一体化发展，不再将城市和农村视为割裂的两个系统分别规划建设。实现"多规合一"，国土空间规划通过整合各类空间性规划，形成全市域统一的国土空间规划，解决了以往各类规划自成体系、内容交叉重复的问题。

1.2国土空间规划建设对土地资源管理提出的新要求

国土空间规划建设对土地资源管理提出了许多新的要求。坚持节约优先、保护优先，树立和践行"绿水青山就是金山银山"的理念，将生态文明建设放在更加突出的位置。这就要求土地资源管理必须坚持生态优先，树立节约集约用地意识，加大土地整治复垦力度，不断提高土地节约集约利用水平。立足资源环境承载能力，处理好发展和保护的关系。土地资源作为发展的硬约束，必须从战略和全局的高度统筹经济社会发展与资源环境承载能力，科学合理确定城镇、农业、生态空间，推动国土空间开发保护格局优化和发展方式转变。促进多规融合、"多审合一"。国土空间规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为一个统一的规划，这必将推动自然资源"多审合一"，要求打通自然资源管理的"中梗阻"，消除土地资源管理与其他自然资源管理的"信息孤岛"。强化国土空间用途管制。国土空间规划对"三区三线"进行统筹划定、一张图管控，对土地资源的开发利用提出了更高的管控要求，需要创新管控方式，加强用途转用、占补平衡等管理[2]。

1.3国土空间规划建设下土地资源管理面临的机遇与挑战

国土空间规划建设为土地资源管理带来了新的机遇。一方面，国土空间规划以资源环境承载力为基础，划定"三区三线"，为土地资源管理提供了空间管控的刚性约束，有利于推进土地资源的科学配置与高效利用。另一方面，国土空间规划以生态文明建设为引领，强化国土空间用途管制，有助于土地资源节约集约利用水平的全面提升。与此同时，国土空间规划建设也给土地资源管理带来一定挑战。各类自然资源"多龙治水、多头管理"的弊端尚未根本扭转，"多规合一"在体制机制、技术方法等方面有待进一步理顺和创新，给土地资源管理的统筹协调带来新的难题。国土空间用途管制对土地利用转型提出了更高要求，亟需创新管理理念，完善政策措施，破解土地要素合理流动的瓶颈制约。国土空间规划对耕地和生态用地等优质土地资源的保护提出了更高要求，土地整治、永久基本农田保护等工作面临新的任务和压力[3]。

2国土空间规划建设下土地资源管理的优化策略

2.1完善土地资源管理法律法规体系，与国土空间规划相适应

要将国土空间规划作为土地资源管理的基本依据，对现行土地管理法律法规体系进行全面清理，废除不适应国土空间规划要求的条款，增补与国土空间规划相衔接的内容，推动形成法律规范、行政法规、部门规章、地方性法规相衔接配套、分工合理、职责明确的法律制度框架。同时，应结合不同地区、不同层级国土空间规划编制，制定相应的土地管理规章制度，形成全域统筹、上下联动、分类指导的土地资源管理新格局。

2.2创新土地资源管理方式方法，提高管理效率与质量

国土空间规划建设背景下，需要改变以往就地型、就量型的土地管理模式，树立全域系统观念，创新土地资源管理方式方法。比如，建立健全国土调查、国土变更调查、土地评价、土地整治、用途管制、节约集约利用监测等基础性工作，强化对土地利用的动态监测，增强土地管理的预见性和主动性。再如，建立自然资源统一确权登记制度，整合完善各类自然资源调查、监测和统计体系，充分应用3S、大数据、人工智能等现代信息技术手段，提高土地资源管理的信息化、智能化水平[4]。

2.3加强土地资源管理信息化建设，提升管理的科学性与精细化水平

在国土空间规划的数字化转型中，土地资源管理必须主动作为、积极融入，加快推进管理信息化，提升管理的科学性与精细化水平。要整合完善各类土地调查、土地整治、基本农田、地籍等基础信息资源库，推动土地管理数据的汇聚共享。要创新土地管理信息系统，提升土地资源管理一张图、一张网、一平台的能力。运用云计算、大数据、区块链等新一代信息技术，推动形成规划编制、用途管制、节约集约利用监测、执法监察、土地整治等全生命周期的土地资源管理新模式。

2.4健全土地资源管理监督评估机制，确保国土空间规划的有效实施

国土空间规划实施的关键在于监督落实，必须建立健全土地资源管理的监督评估机制。要明确各级国土空间规划的监督评估主体和职责，分层分类开展国土空间规划实施监督。完善国土空间规划实施评估指标体系，针对规划落实中存在的突出问题，及时开展督察督办。建立国土空间规划实施的公众参与机制，充分发挥公众和社会各界的监督作用。建立健全土地资源管理责任追究制度，对造成国土空间规划偏差、土地资源管理混乱等行为，严肃追究相关责任主体的责任。

3国土空间规划建设下土地资源管理的对策探索

3.1土地资源分类管理与国土空间规划的衔接

国土空间规划强调对全域国土空间的统筹治理，需要建立分类科学、定期更新、多级应用的土地资源分类体系，夯实规划编制实施的基础。对此，应立足国土空间规划建设需求，结合第三次全国国土调查，开展全域土地资源专项调查和综合分类，摸清土地资源家底。在分类体系构建上，要以提升国土空间治理能力为导向，综合考虑土地利用现状、地类特征、功能定位等因素，构建由一级类、二级类等组成的分类标准和指标体系，实现全域土地资源分类的系统化、规范化管理。在分类方法创新上，要统筹运用手工调查、遥感解译、大数据分析等多种技术手段，提高调查分类的智能化水平，强化定期动态更新机制，为国土空间规划提供准确权威的基础数据支撑[5]。同时，还要处理好土地利用现状分类与国土空间规划分类的衔接，在基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控边界划定中，充分利用土地资源分类成果，实现管控分区与管控要求的精准落地、有机融合。

3.2土地资源节约集约利用与国土空间优化布局

国土空间规划建设要树立节约集约利用导向，以资源环境承载能力为基础，科学合理确定国土空间开发保护格局。对此，要深入开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，摸清资源本底条件和环境容量，在此基础上科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，合理划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，促进国土空间开发保护格局优化。在城镇空间布局优化上，要立足人口分布、产业布局、资源环境等因素，合理确定城镇开发边界，严格管控城镇建设总规模，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变。对中心城市等人口经济密集区域，要提高土地开发利用强度，全面推行"城市政府管理土地、履行国土空间用途管制职责"的管理模式，加大存量建设用地盘活利用力度，推动建设用地结构优化和空间布局调整。

在农业空间优化上，要以提高农业综合生产能力为目标，强化耕地数量、质量、生态"三位一体"保护，加大优质耕地保护力度，大规模推进高标准农田建设，提升粮食综合生产能力。针对永久基本农田，要实行最严格保护，将其落实到具体地块，严格管控非农建设活动。在生态空间治理上，要强化山水林田湖草系统治理，在重点生态功能区、生态敏感区等实行强制性保护，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，有效维护国家生态安全。通过科学统筹各类空间治理修复，优化生态空间布局，筑牢国土空间开发的生态屏障。

3.3土地资源用途管制与国土空间用途管制的协同

国土空间用途管制是保障国土空间规划实施、维护国土开发保护秩序的关键手段，需要在全域全空间构建"一张图"管控制度体系，强化和土地资源用途管制的协调衔接。对此，要加快完善国土空间规划"一张图"建设，统筹各类自然资源调查监测数据，整合形成全要素、全覆盖的国土空间基础信息库。对衔接后的国土空间用途管制分区进行系统梳理，研究建立差别化的用途管制政策，实行分区分类指导。在强化底线约束方面，要依法依规划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并将管控要求落实到审批、监管等全过程。在提高治理效能方面，要加强土地利用计划、供应计划和整治修复计划的"三个计划"统筹衔接，把国土空间规划作为土地资源管理的基本依据，提升管理的系统性和有效性。

在创新用途管制方式上，要整合行政审批、市场配置、监管处置等手段，深化"放管服"改革，创新政府管理和公共服务方式。比如，要全面实施国土空间规划许可制度，强化规划对各项开发保护活动的刚性管控；要推动完善建设用地"净地"出让和全生命周期管理制度，强化土地有偿、高效利用；要加大对违法用地、非法圈地、破坏生态等行为的查处力度，维护良好国土空间开发秩序，不断提升国土空间治理效能。

3.4土地资源管理与国土空间规划实施的协调机制建设

土地资源管理与国土空间规划实施的有机统一，离不开制度机制的系统集成和创新。对此，要建立健全国土空间规划编制实施的组织领导体系和工作推进机制，加强重大事项统筹协调，推动多规融合、多级联动、多方协同。在制度建设方面，要对标国土空间规划建设要求，及时修订完善土地管理法、城乡规划法等法律法规，系统构建"国土空间规划+"配套政策体系，为国土空间治理提供有力法治保障。在系统集成方面，要加强国土空间规划与国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划的衔接，促进国土空间开发保护与区域经济布局、产业发展、城乡建设、文化传承、社会事业等融合发展。

在机制创新上，要加强部门协同配合，推动建立由发展改革、自然资源、生态环境等部门参与的联席会议制度，定期研究解决重大问题；要完善基层公众参与机制，拓展公众参与渠道，充分听取各方意见建议，凝聚各方共识；要建立国土空间规划实施的跟踪评估和督查问责机制，将土地资源管理融入其中，推动形成党委领导、政府负责、多方参与、上下联动、科学管理的国土空间治理新格局。同时，还要加强规划实施的科技支撑，推广运用卫星遥感、无人机巡查、人工智能等现代信息技术手段，推动规划全生命周期精细化管理，实现国土开发保护格局优化和质量提升。

结语：

国土空间规划建设是党中央作出的重大决策部署，是构建高质量国土空间开发保护新格局的根本遵循，也为土地资源管理提供了新的引领和遵循。土地资源管理必须主动服务和融入国土空间规划建设大局，以国土空间规划为统领，构建分类指导、多级联动的管理新格局，创新管理理念、完善管理制度、健全协调机制，推动实现规划引领、用途管制、节约集约、统筹保护的土地资源管理新局面，进而支撑和保障国土空间规划的高质量实施。

参考文献：

[1]林坚,刘光昕,王培安.自然资源监管视域下的国土空间规划管理探析:基于空间开发权配置的探讨[J].规划师,2024,40(6):1-7.

[2]许威.土地资源管理与国土空间规划之间的关系研究[J].房地产世界,2024(7):62-64.

[3]戈梦霄,齐君,刘俊泽.国土空间规划背景下的风景名胜区资源动态管理评价指标构建[J].西南林业大学学报（社会科学）,2024,8(1):119-126.

[4]刘凤美.土地资源管理中县级国土空间总体规划编制问题及对策[J].云南冶金,2024,53(2):181-186.

[5]董福军.国土资源管理与生态保护的国土空间规划[J].中国科技期刊数据库 工业A,2024(4):34-37.