测绘地理信息技术在自然资源确权登记中的创新应用

摘要: 长期以来我国自然资源实行分头管理，部分全民所有自然资源虽然有名义上的所有权人，但因权属不清、范围不明和多部门交叉管理，所有权人实际上处于“虚位”或“缺位”状态。自然资源部成立后履行全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，负责自然资源的统一确权登记和合理开发利用工作。确权登记成为区分权属、摸清自然资源家底的基础性工作之一。文章针对自然资源统一确权登记工作各环节实施过程中存在的“痛点”，结合测绘地理信息技术和工艺化生产流程，提出了创新应用测绘地理信息技术的实践路径。

关键词:测绘地理信息技术；自然资源确权登记；创新应用；

1 自然资源确权登记工作进展与存在的问题

 1.1 自然资源确权登记工作进展

截至目前，自然资源部已开展多个国家公园和大江大河大湖的自然资源确权登记工作，如海南热带雨林、浙江钱江源、云南普达措等国家公园体制试点区以及长江干流、淮河、松花江、辽河、海河、珠江、太湖等，各项工作稳步有序推进。各地方因地制宜，2020年开始逐年印发年度自然资源确权登记总体方案，如广东省已印发广东丹霞山、湛江红树林国家级自然保护区等20个省级重点区域自然资源统一确权登记实施方案；河北省要求进一步推动省级重点区域自然资源确权登记工作有序开展。大部分省份均结合自身情况部署了自然资源确权登记重点工作，计划确保在2022年底前完成重点区域自然资源确权登记工作任务，部分先行地区已开展非重点区域自然资源确权登记工作。自然资源统一确权登记正从全面加速和有序推进转向倒排工期和全力冲刺的新阶段。

1.2 自然资源确权登记过程中存在的问题

自然资源确权登记是对自然生态空间内各类自然资源进行产权登记，主要以第三次全国国土调查成果为基础，充分衔接相关自然资源管理部门已有成果数据和不动产登记成果，实现数据的有效整合；并在此基础上预划自然资源登记单元，调查核实登记单元内各类资源和管制数据情况，编制形成规范的确权成果，经合法合规、真实有效性审核后公告登簿发证。随着确权登记工作的开展，各项标准规范得到了进一步完善，在自然资源管理方面均取得应用成效，但在工作开展过程中普遍存在前期资料种类多，中期数据处理操作繁琐、人工质检工作量大，后期成果输出效率低、易出错等问题。

1）自然资源确权登记工作流程较复杂。按照《操作指南》规定的工作流程，需要开展前期准备、编制工作底图、预划登记单元、发布通告、内业调查、关联信息、调查核实、实地补充调查、调查成果上图、数据库建设、审核、公告、登簿等工作，工作环节多而且复杂。

2）基础资料不统一、权属资料精度低、自然资源资产管理错综复杂。我国各业务管理部门经过多年的信息化积累，具备丰富的数字化成果，但各部门的自然资源基础数据年代、精度、格式、标准均不同，不能互联共享，如煤矿、矿产由于未做详查，没有确切的范围线、类型、边界、面积、数量等信息，只有线状分布图和点状分布图，导致分析和处理资料困难，这是全面推广自然资源统一确权登记工作亟待解决的问题。由于原有集体土地所有权、采矿权、农村土地承包经营权等分散登记，存在物权交叉、冲突或漏登、错登等情况，且部分只有纸质数据没有矢量化数据，精细化程度不够，需开展大量的互联互通和校对修正工作，给确权工作带来一定难度。自然资源资产管理涉及多部门、多领域、多行业，导致自然资源资产管理错综复杂，必须采取有力措施，建立健全自然资源资产管理的体制和机制。

3）数据库建设涉及内容多，汇总计算较复杂。根据《自然资源地籍数据库标准（试用版）》，数据建库内容包括基础地理信息要素和自然资源地籍要素，涉及50多个数据库表，库表中存在较复杂的逻辑关系。在数据建库过程中，不同来源数据的整合入库，自然资源图层维护，界址点、界址线层的维护以及自然资源面积的计算等均给人工维护计算带来了较大困难。

4）外业核查内容较多，人工记载和整理较困难。在自然资源确权登记过程中，对于内业无法确认或缺少相关来源资料的区域，需开展外业实地调查；对于不明确的界线或权属以及重要区域除开展外业核实外，还有必要配合外业调查人员记载“走到、看到、问到、记到”的过程记录，如记录外业核查情况、外业工作行进轨迹、现场拍照和录制视频取证等内容。

  2 测绘地理信息技术在自然资源确权登记中的应用思路

针对自然资源确权登记过程中存在的问题，发挥测绘地理信息技术的特点和优势，结合信息化技术创新改进传统地籍调查工作模式，针对自然资源确权登记的数据采集、数据整合、地籍调查、建库处理、数据管理、数据制图、登记管理等环节，面向调查人员、数据处理人员、数据建库和管理人员，研发了一套向导式的确权登记建库管理工具集，可提供全面和精准的支撑服务，大幅提高自然资源管理效率。

1）构建自然资源确权登记“内外内”全流程化技术支撑体系。自然资源确权登记工作涉及13个工作流程，各工序之间具有一定的衔接性。结合《操作指南》，将确权登记流程优化为“内外内”的工作模式，以内业为主、外业为辅，首先在工作全面开展之前做好充分的人、财、物等准备工作；其次利用技术手段，采用一边建库一边开展内外业调查工作的模式，尽可能地将能同步开展的工作放在同一阶段进行管理；再次将建库工作前置，通过控制数据质量引导和推动内外业调查工作的开展。

2）融合多源异构数据整合治理技术，实现数据结构化、标准化。按照收集的国土调查、自然资源专项调查、不动产登记、自然资源管理范围建设审批以及公共管制资料现状，针对坐标、格式不同等多源、多样化的数据处理需求，建立数据清洗、整治可执行文件模型或脚本，在统一标准体系下，对各类数据进行批量融合处理，为后续工作的开展提供规范化的数据基础。

3）通过数据流定制转换和运算技术，建立目标数据库。按照自然资源地籍和自然资源确权登记数据库标准要求，根据数据库表的数据流走向，设计登记单元编码、地籍调查信息维护、提取斑块、界址信息维护、面积计算、批量赋值等操作，形成流程化、向导式建库模式，实现自动编码、自动提取登记单元范围内的自然资源自然状况和权属状况，实现不动产登记信息、生态保护红线和国土空间规划用途等特殊保护信息、取水许可和排污许可信息以及矿业权信息的自动关联等，形成自然资源确权登记目标数据库。

4) 3S一体化技术为智能化权籍调查工作保驾护航。利用3S技术，结合自然资源确权登记专业知识，聚焦作业人员的操作便利性，以平板电脑为载体，深度集成GPS/北斗、电子罗盘、陀螺仪、高清摄像头、5G通信等硬件设备，利用核心软件完成外业权籍调查，实现无纸化作业模式且作业成果一步到位，有效提升外业核实工作效率，降低工作周期与外业工作强度，便于直观解决确权登记中的遗留问题。 

3 应用展望

目前全国范围内逐步开展的自然资源确权登记更多的是实现首次登记，在数据成果的更新维护、数据的挖掘分析应用、自然资源监管和盘活利用等方面均处于初步阶段。随着科技的进步发展，测绘地理信息技术在自然资源确权登记未来的应用中一定会发挥越来越重要的作用。

 参考文献

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