排污许可“一证式”管理存在问题及对策初探

摘要：通过对《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》《全面实行排污许可制实施方案》等相关政策文件进行研究，深刻认识到排污许可管理制度对于推动固定污染源环境监管制度的建设和实施具有重要意义，通过实行排污许可“一证式”管理，有助于推动污染物协同控制，提高环境管理水平，本文结合排污许可实际管理工作经验，对基层生态环境部门在落实排污许可管理制度及日常监管中存在的问题及对策建议进行探讨。

关键词：排污许可；基层管理；问题；对策

0 引  言

近年来，随着我国经济的快速发展，大量工业企业建设生产，环境污染问题日益严重，生态环境保护已成为全社会关注的焦点。在此背景下，国家高度重视生态环境保护工作，不断修订和完善相关法律法规。其中，排污许可“一证式”管理对于规范企业排污行为、提高环境监管效率具有重要意义。本文旨在分析基层生态环境部门在落实排污许可“一证式”管理过程中存在的问题并提出对策建议，以期为后续排污许可管理工作提供参考。

1 实行“一证式”管理的意义

1.1 实现全要素综合许可

我国自实行排污许可制以来，从一开始单一的只许可废气、废水管理要求，逐步推动各项法律法规、技术规范等修订完善，将工业固体废物、危险废物、工业噪声、地下水、土壤等各环境管理要素全部纳入排污许可管理，从而推动多污染物的协同控制，实现综合许可。“一证式”管理对于规范企业持证排污，控制污染物排放，减轻企业负担、落实主体责任，保护和改善生态环境、促进可持续发展具有重要意义。

1.2 提升环境监管水平

通过全面实施排污许可“一证式”管理，实现了对排污单位全要素、全联动、全周期管理，排污许可证作为对排污单位进行生态环境监管的主要依据，生态环境部门可以根据排污许可管理要求对企业生产及排污情况进行全面、动态的监控与管理，确保企业按证排污，有助于管理部门及时发现和解决环境问题，降低环境污染风险，保护生态环境安全，显著提升了环境监管水平。

2 排污许可管理存在问题

2.1 制度衔接不完善

当前，在全面实行排污许可管理制度的过程中，存在现行法律法规之间衔接不畅、重复交叉、要求不一致的弊端，这不仅会造成排污单位理解与实际执行偏差，也大大削弱了排污许可管理制度的权威性和有效性。一是排污许可证申请与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南、行业大气（水）污染物排放标准三者之间存在要求不一致的情况，导致排污单位在申请排污许可证时对执行标准及要求不明确，排污许可证核发部门在技术评估时需要花费大量时间和精力去研究、探讨及解释，从而造成核发部门与排污单位意见不一致等情况，大大影响了排污许可证核发效率以及营商环境的健康发展。二是由于制度衔接不完善，比如与环境影响评价制度、生态环境统计制度等衔接不完善，导致生态环境部门在实际监管和执法过程中面临诸多困难，不仅会造成日常监管与排污单位沟通不畅、解释不清等情况，严重的还会引发投诉、仲裁等现象，导致排污许可管理制度难以充分发挥其提升环境监管水平的作用。因此，完善排污许可管理的法律法规体系，加强各项制度之间的衔接与协调，是当前迫切需要解决的问题。

2.2 基层排污许可管理能力不足

排污许可“一证式”的顺利实施与执行，基层生态环境部门扮演着至关重要的角色。然而，现阶段基层生态部门由于管理能力不足导致在实际执行过程中存在诸多考验。一是核发审查技术力量薄弱。目前排污许可证是由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门进行核发与监管，但大多数审批部门都存在人员配备欠缺、专业技术能力不足等问题，致使排污许可证难以保证核发质量，从而影响排污单位“按证排污”实际执行情况、排污许可证质量禁不住上级质量抽查、污染防治攻坚战考核受到影响。虽然《排污许可管理条例》中明确“审批部门可以组织技术机构对排污许可证申请材料进行技术评估，并承担相应费用。”但基层环保资金规模小、统筹多，排污许可专项资金难以保障，最终又造成死循环，无法从根本上解决问题。

二是监管机制不健全。目前我国主要依赖于行政手段进行排污许可证日常监管。行政监管方式虽具有一定的威慑力和执行力，但在面对复杂多变的环保形势时存在一定弊端，比如在应对排污单位有充足理由和依据未按证排污以及排污单位突发环境事件时，其灵活性和适应性不足。此外，生态环境部门在履行监管职责时，由于缺乏健全的沟通协调机制，会因为与其他部门出现信息交流不畅、共享不及时、责任划分不明确等问题出现部门间协作障碍，不仅影响了监管效率、限制了基层生态环境部门在执行排污许可管理时的效能，也大大降低了了环保制度的执行力度。因此，构建完善多元化、协同高效的监管机制，加强部门间的沟通与协作，对于提升排污许可“一证式”管理的监管效能具有重要意义。此外基层监管资源配置不足问题也普遍存在，比如执法人员配备不足、专业素质参差不齐，执法设备落后，执法人员在执法过程中力度不够、监管不到位，或者是执法意志不坚定等都使得监管工作难以实现全方位、无死角的覆盖，导致一些排污单位产生侥幸心理，对环保法律法规漠视，甚至故意违反规定，排放污染物以及一些排污单位的违法行为可能逃脱监管。因此，加强基层生态环境部门的监管能力建设，提高执法效率和质量，对于改善基层排污许可管理能力水平现状至关重要。

2.3 排污单位执行能力不足

目前，大部分排污单位对生态环境保护的法律法规及政策了解甚少，特别是一些不发达地区，多数排污单位为散、乱、小的个人私营企业，在生产过程中，并未意识到排污许可证的重要性，认为只要取得排污许可证就完成了任务，未将按证排污放在重要的位置，从而会忽视环保设施的投入和运行维护，在环保管理方面存在诸多漏洞和隐患，导致超标排放、偷排漏排等违法行为发生，一些企业未建立健全内部环保管理制度，未定期开展环保自查，对自身的环保设施运行情况、污染物排放情况等缺乏全面了解，难以发现和解决潜在的环境问题。这些行为不仅严重影响了生态环境部门对排污许可证的有效监管，也扰乱了排污许可“一证式”管理效能。因此，强化排污单位的主体责任意识、完善排污单位的环保管理规范、提高排污单位的环保管理水平、提升排污单位的执行能力，对于确保排污许可“一证式”管理贯彻执行、维护生态环境的可持续发展至关重要。此外，在目前的排污单位环保管理体系中，对排污单位的激励机制和约束机制不完善，企业在缺乏有效奖励措施和处罚措施的情况下，很难产生足够的积极性和主动性去增加环保投入。因此，如何构建合理的激励机制和强化监管约束，成为推动企业加大环保投入、履行社会责任的关键所在。

3 对策和建议

3.1 优化排污许可管理体系

不断优化排污许可管理体系是实施排污许可“一证式”管理的基础和关键环节，当前，我们应进一步完善相关法律法规标准体系，统筹推进各项制度衔接工作。一是推进与建设项目环境影响评价制度的衔接，

自上而下开展环境影响评价和排污许可管理协同改革，不断完善与排污许可制度相适应的环境影响评价管理体系，保证同一审批部门出具的技术评估意见、审批意见要求一致。二是推进与总量控制制度衔接，统一核算方法、取严要求，将排污许可证中载明的总量控制指标作为排污权的确认凭证。三是推进与自行监测监督管理制度的衔接，不断完善排污单位自行监测质量管理相关的规定和标准，加强全过程管理。四是推进与生态环境统计制度的衔接，目前已有部分重点行业形成生态环境统计和排污许可统一信息报表，应加快统一规范固定污染源填报内容、污染控制因子、核算范围和方法、管理要求等。推动排污许可证执行报告数据全面应用于生态环境统计系统，实现一个企业、一个口径、一套数据。五是推进与环境保护税制度的衔接，目前大多数排污单与管理部门对于排污许可证与环保税缴纳之间的关系以及核算方法了解甚少，致使开展工作过程中出现很多漏洞，通过统一环境保护税与排污许可量化总量控制指标及实际排放量核算方法，不断完善全国排污许可证管理信息平台与金税系统数据对接与共享制度可有效提升工作效率。通过推进排污许可与其他相关制度的衔接工作，明确排污许可管理制度的法律地位，确立其作为环境保护基础性制度的权威性，持续共同推动排污许可“一证式”管理的有效执行。

3.2 加强基层环保部门建设

基层环保部门是开展排污许可管理工作的主力军，我们必须持续加大基层环保部门建设力度，这不仅包括要加强人员配备、提升工作人员的综合素质，还包括要确保必要的财政支持资金，以改善办公条件和设备配置以及承担技术评估费用等。首先要提升排污许可核发部门的技术水平，通过专人负责、积极参加培训、质量考核、引进高素质人才、聘请第三方技术评估机构等方式来提升排污许可证审查及核发人员的水平，从而不断提高排污许可证核发的质量。其次要提升排污许可监管部门的能力水平，通过构建完善的监管记住、开展培训、交流学习、引进先进设备技术等方式增强监管人员的执法水平、监管能力和监管效率。最后，要不断完善生态环境部门与其他相关部门之间的沟通协调，要以排污许可证为载体，强化排污许可、环境监测、环境执法的联合监管、资源共享和信息互通，建立多部门联合监管机度，打破信息壁垒，实现数据共享和互通有无，形成对排污单位的全方位监管，更高效地推进排污许可“一证式”管理的落实。

3.3 强化排污单位主体责任

排污单位是实行排污许可“一证式”管理的第一责任主体，生态环境部门应该通过多种渠道和方式，如举办排污许可培训、开展环保政策宣传活动、进行现场帮扶等加强环保宣传教育，不断探索创新普法方式，做好精准普法指导，引导排污单位自觉守法，提高排污单位对排污许可证的认识和重视程度，增强主体意识和责任感。在此基础上，应不断建立健全排污单位环保责任体系与自查机制，明确其应当承担的环保责任和义务，确保日常工作有章可循、有据可查，然后加强对排污单位排污行为的监管和考核，通过开展固定污染源“双随机、一公开”日常监管等方式来不断推动排污单位对排污许可证的管理，确保排污单位“按证排污”，在追求经济效益的同时可以与履行环保职责两不误。此外，对于违法排污行为要严惩，要加大对排污许可违法行为的震慑力度，提高违法成本。还可以通过建立公众有奖举报机制等推动公众参与监督，形成政府引导、企业守法、社会监督的良好氛围。这样不仅能够有效遏制违法排污行为的发生，还能不断强化排污单位的主体责任和意识，通过排污单位自觉遵守环保法规、生态环境监管部门自觉执行监管职能、社会公众主动参与监督，共同营造良好的生态环境。

4 结  论

落实排污许可“一证式”管理是完善国家环境治理体系的重要举措。通过分析其实际执行过程中存在的和探讨具体措施，有助于推动排污许可“一证式”管理的具体实施，不断推动排污单位污染物减排和生态环境质量的改善。在今后的工作中，通过上级生态环境部门不断完善制度建设与衔接、基层生态环境部门不断充实技术水平与执行能力、排污单位不断提高主体责任感，共同服务经济高质量发展、推进美丽中国建设。

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作者：赵文泉（1994—），女，工程师，研究方向：生态环境工程与咨询。