探析土地开发整理项目缓解耕地“非农化、非粮化” 问题的途径 ——以四川省宜宾市南溪区大观片区4村为例

摘要：耕地“非农化、非粮化”问题的凸显严重威胁我国的粮食安全，本文以宜宾市南溪区大观镇飞马村等4个村土地整理项目为例，分析了该地区通过土地开发整理项目的实施，初步缓解项目区各村耕地“非农化、非粮化”问题，为“非农化、非粮化”问题解决途径提供参考。

关键词：土地开发整理项目；解决“非农化、非粮化”问题；途径

引言

当今世界正处于百年未有之大变局的态势中，世界各热点地区的军事冲突更凸显国土安全、粮食安全对我国和平发展、民族复兴的重要性。大面积耕地“非粮化”加剧了粮食安全潜在危机。据第三次国土资源调查结果[1]，2009-2019年全国有1166.7万hm2耕地净流向林地和园地，加上开挖鱼塘、种草皮、建设农业设施，以及转向其他非粮作物种植，10年损失粮食作物播种面积估计有1333万hm2，损失粮食产能0.8亿t，相当于2020年全国粮食总产量的12%;而根据中国农业大学专家分析结果，我国耕地“非粮化”率约27%[2]，以此估算10年间全国损失粮食作物播种面积3000万hm2，损失粮食产能1.7亿t，相当于2020年全国粮食总产量的25%[3]。

为应对耕地过度“非农化、非粮化”，国务院、各部委分别于2020年、2021年发布了《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发〔2020〕24号）《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见（国办发〔2020〕44号）》《自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）等文件拟通过政策引导、行政管理、土地用途管制等方面夯实耕地保护力度、保证粮食生产面积、保障粮食产量。

从“十四五”开始，为了适应新时期国土综合整治与生态修复的要求，“土地整治规划调整改为“国土空间生态修复规划”。由此可见，土地整理工程是保障国家粮食安全与生态安全的重要手段，土地整理工程也从最初的以补充耕地数量为主，向“数量、质量、生态”并重发展。[4]

本文以四川省宜宾市南溪区大观镇等4村的土地整理项目为例进行实证研究，通过了解计算土地整理前后相关数据对比，以及对该区域的实地考察，采取系统的、定性和定量相结合的方法对该项目区的土地整理后的“非农化、非粮化”数据进行分析。尽量减少主观因素的干扰，使得评价结果更加直观和清晰，以期对其他类似地区的通过土地开发整理项目缓解耕地“非农化、非粮化”问题提供参考借鉴。

1.项目区现状介绍

南溪区位于四川南部，其地形地貌总体以低山丘陵为主，项目区涉及大观镇菜花村、飞马村、新俊村和黄沙镇方山村等4个村，幅员面积26.53平方公里，合39789.99亩，其中耕地面积16506.12亩，占幅员面积的41.48%。项目区总户数3887户、总人口14315人，农业户数3887户、农业人口14315人，劳动力11452人。项目区现状水平年大春作物以水稻、高粱、玉米、薯类、豆类、蔬菜为主，小春作物以油菜和蔬菜为主，项目实施前粮食总产量914.63万公斤，油料作物总产量71.40万公斤，蔬菜总产量111.77万公斤。

2.项目区“非农化、非粮化”成因

（1）种粮经济效益低

根据农产品市场价及总产量计算，项目实施前，项目区农户通过油、粮、蔬菜作物种植总收入为2932.42万元，扣除农药、化肥等成本631.94万元，净收益2300.48万元（未计算人工成本）。

（2）田型规整度低

项目区地形以丘陵为主，未进行过“田网”建设，未形成格田或梯田。目前田埂为自然形成，弯弯曲曲，田面极不规则，不方正，相邻田块多数高差在40cm以上，不利于中小型机械综合耕、种、收（目前综合机械率60%），不便于现代农业集约化、规模化、标准化生产管理。

（3）节水设施缺乏，水资源利用率低

项目区末级灌排渠系多为土渠，淤积、渗漏严重，衬砌率低，造成工程性缺水；部分排洪（湿）渠系，护坡也年久失修，淤积、垮塌十分严重，导致水资源利用率不高，农田用水高峰时期项目区内输水量不能满足项目区的农田灌溉需求。目前项目区田间工程配套率40%，灌溉保证率60%，渠系水利用系数仅0.6，灌溉水利用系数仅为0.56。有效灌溉面积5878亩，占耕地面积的35.61%；有效除涝面积8070亩，占耕地面积的48.89%。

（4）田间道路不畅，现代农业发展慢

田间生产便道基本为自然形成土路，路面基本上0.5～0.8米，特别是冲口中生产道仅为0.5米宽且跨蹋十分严重。介于上述因素，中小型农用机械、农业生产资料、农副产品等的运输基本靠人工搬运，劳动强度较大，制约了当地农业生产的发展。

（5）中低产田占比大，综合生产能力差

由于项目区土壤以侏罗纪沙溪庙组紫色砂泥岩及泥岩坡积不等厚互层残积物、遂宁组棕紫色泥岩坡残积物发育为主，兼有部分紫色小流域冲积层，导致项目区中低产田比重大。耕地中有中低产田土11821.27亩，占耕地总面积的71.62%，其中：瘠薄型732.24亩，干旱缺水型4476.23亩，渍涝型6612.80亩。

（6）劳动人口老龄化

由于我国城市化进程的加快、青壮年进城务工、生育率降低、人口老龄化等因数，根据第三次农业普查的数据，2016年全国3亿多农民中，年龄55岁及以上的农民占33.6%[5]。

3.项目区“非农化、非粮化”具体表现形式

由于上述原因，项目区“非农化、非粮化”主要表现形式为种植林木和耕地撂荒，根据统计，项目区耕地“非农化、非粮化” 4539.183亩，约占总耕地的27.5%。

4.项目实施情况

项目建设总投资3270.80万元，中省财政资金到位1473万元，市级计划资金448万元，区级计划配套资金1349.80万元。具体投资概算如下：

(1)土地平整3201.62亩，投资1392.39万元。其中：田型调整区域1758.80亩，投资513.51万元，坡改梯整理1442.82亩，投资878.88万元。

(2)土壤改良：在项目区土壤改良1442.82亩（在坡改梯区域推广施用有机肥1442.82亩），亩施用300公斤商品有机肥，投资78.77万元。

(3)灌溉与排水投资445.78万元。其中：新建蓄水池2口，投资15.54万元；整治排水渠6条，3.22km，投资148.63万元；整治灌溉渠7条，4.51km，投资212.4万元；整治囤水田63个，3000米，投资69.21万元；高效节水灌溉2500亩。

(4)田间道路工程投资1168.55万元。其中：整治田间机耕道11.15km（其中3.0m宽机耕道6.82km，3.5m宽机耕道4.33km），投资483.84万元，整治田间生产路13.26km，601.42万元，新建挡土墙564米，投资42.27万元，新建涵管122处，610米，投资40.99万元。

(5)其他工程投资3.73万元，主要包括修建公示牌3座，小型标牌283块。

项目瞄准农业生产发展短板，从土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路等方面夯实农田基础设施，有力提高了项目区耕地综合生产能力，为保障基本口粮和重要农产品的基本供给奠定坚实基础，为乡村振兴和保持经济社会大局稳定提供了有力支撑。

5.项目实施后效益分析

5.1经济效益

5.1.1增收效益

项目实施后，项目区致力于打造酿酒专用粮基地，实行种植结构调整。适当调减了玉米的种植面积，增加了高粱种植。经测算，项目区内粮食作物总产量达1009.74万公斤，增加95.11万公斤；油菜总产81.90万公斤，增产10.50万公斤；蔬菜总产132.09万公斤，增产20.32万公斤。按照目前市场价计算，项目建成后，项目区年可实现净收益2637.44万元，净收益新增336.96万元。

5.1.2节本增效

预计项目建成后，项目区新增节本效益50.92万元。其中：

(1)节水节本

项目建成后，因大力推广节水防渗技术，提高水资源利用率，将灌溉水利用系数由0.56提高到0.66，年节约水量22.95万立方米。根据项目区灌溉用水构成，平均按0.5万元/万立方米计算，年可节水节本11.48万元。

(2)节劳节本

项目建成后，项目区田间道路达到根本改善，田型规则，宜于机械化作业，机械化程度将大幅度提高。耕地综合机械化率由原来的60%提高到70%，机械化作业面积增加3889亩次，亩均降低农村劳动力3工日，按80元/工日计算，节省农村劳动力折资约为93.34万元。同时，机耕、机收等作业按200元/亩计算，将增加开销77.78万元。因此，项目建成后，将节省生产成本15.56万元。

（3）节肥节本

项目区增施有机肥，土壤地力提升，肥料利用率提高，避免了盲目滥施化肥，减少了化肥的投入量，避免了肥料的浪费损失，可每亩节约肥料成本约5元，项目建成后，种植27755.04亩农作物可节约肥料生产成本13.88万元。

（4）节损成本

项目建成后，解决了项目区季节性缺水和洪灾问题，减少防洪抢险、洪灾、抗旱损失费用10万元。

5.1.3新增收益

经上述分析，项目建成后，项目区农民预计实现年总增收336.96万元，人均增收235.39元；项目区农民预计实现年总节支50.92万元，人均节支61.68。项目区农民共节本增收387.88万元，人均纯收入增加270.96元，项目产生的经济效益良好，对区内农业农村发展作用明显。

5.2社会效益

5.2.1改善农业生产条件，促进农业农村发展

通过项目实施，项目区新增和改善灌溉达标面积8445亩，新增和改善排水达标面积3245亩，新增高效节水灌溉面积2500亩）；灌溉水利用系数提髙到0.66，灌溉保证率达到75%，年节约用水量22.95万立方米，在一定程度上缓解了农业发展和水资源紧张的矛盾。项目建成后，项目区田型相对规范，道路通达率达90%，宜机化作业水平明显提高，农业综合机械化率达70%，増加机耕面积3889亩次，有效解决农村劳动力紧缺的问题。通过项目实施，项目区田、渠、路等综合治理，农田生产条件和农民生活条件均得到明显改善，农业抵御自然灾害的能力明显增强，耕地综合生产能力明显提高，形成高标准、高质量、稳产、高产的标准良田，有力的促进了项目区农业增产、农民增收、农村发展。

5.2.2促进农业结构调整，增加农产品供给力

本项目完成后，将使项目区耕地质量得到提升，耕地地力平均增加0.2个等级，耕地综合生产能力提高，使项目区水稻、小麦、玉米、红薯、油料、蔬菜等农作物单产大幅度提高，有效增加农产品供给力。为支持南溪区特色产业发展，项目区以打造酿酒专用粮生产基地为目标，进一步优化了种植结构，为“川酒”特色产业发展贡献绵薄之力。

5.2.3搭建规模经营平台，培育产业发展动能

通过项目建设，耕地质量提高、配套设施进一步完善，能吸引更多业主投资开发利用土地资源，促进土地集约化、规模化经营，为农业标准化和产业化发展提供建设平台，吸引新型经营主体增加对农村土地的投入，加速改变农村面貌；也为外出务工返乡农民提供了就业创业的机会，农民通过为新型经营主体服务和进厂务工或投资创业，从而促进生产基地化、经营产业化、产品优质化、手段智慧化、田园美丽化目标实现，土地流转面积新增1200亩，培育农民合作组织1个，家庭农场3个，种粮大户5个，促进土地资源向资产转变、土地租金向股金转变，农民向股东转变，推进农村一二三产业融合发展，让农民群众享受到全产业链发展收益，进一步增加农民经济收入，加速农村面貌改变，为农业农村发展增添了新活力。

5.2.4打通农民增收渠道，维护农村社会稳定

一方面，通过项目实施，项目区机械化作业水平得到较大提升，粮经作物生产劳动强度进一步下降，释放了农村劳动力，可让部分富余劳动力参与其它建设，增加收入；第二方面，项目建设就近用工，项目区群众可通过参与项目建设获得部分收益；第三方面，项目区中低产田土得以治理，耕地综合生产能力提高，项目区粮经作物种植面积和单产提高，生产成本则在过去基础上有所降低，农业生产比较收益增加。项目建设后，项目区农业人均年新增收入270.96元，为项目区群众创造了看得见、摸得着的实惠，加深项目区群众对土地整理建设工程的了解，亲身感受到党和政府的关怀，使公共财政的阳光照耀广大项目区农村，进一步增强党政干部与人民群众的密切联系，促进项目区形成良好民风。项目区直接受益农户3887户，直接受益农业人口14315人，项目区直接受益农民年纯收入增加总额为387.88万元；提髙了项目区公众满意度，项目区公众满意度达90%。

5.3生态效益

5.3.1坚持绿色发展，防治面源污染

项目区通过大力宣传农业绿色发展理念，围绕“一控两减三基本”目标，加强农业环境突出问题治理。按照“重点突破、综合治理、循环利用、绿色发展”的要求，从源头控制，推广使用有机肥料，实施秸秆综合利用、绿色防控等措施，防治农业面源污染，净化农产品产地环境，切实保障农产品质量安全。

5.3.2提高耕地质量，改善农田生态环境

项目区通过土地平整、土壤改良、保护性耕作、农田防护林网与生态环境保护与建设，涵养水分，调节农田小气候、保持水土，改善土壤理化性状，减少地表径流，有效控制项目区坡地的水土流失。同时，通过土地平整、田间排灌工程、田间道路工程等工程措施，实现田成形、路相连、渠相通的良好农田生态系统，配合实施“清洁城乡”行动，变项目区为“净、美、绿”，使农村村容村貌发生变化，构建了生态和谐新家园。

5.3.3实行节水灌溉，助推生态平衡

项目通过实施灌溉与排水工程，推广节水防渗技术和旱作节水农耕农艺措施，如建设输水渠系和实施高效节水灌溉工程，减少了输水损失，提高了水资源利用率；实施秸秆覆盖，涵养了水源，实现蓄水保墒等，有力的促进了水生态平衡，促进农业生产中的生态保护与建设。

5.3.4综合配套建设，提高产品品质

通过土地平整、土壤改良、灌溉与排水工程、田间道路工程等措施综合配套，可改善农田小气候，防止水土流失，改善土壤理化性状，保护农田生态环境，促进无公害、绿色农产品的生产，提高农产品质量安全。

结束语

项目区通过土地整理实施，通过土地承包和农户耕作，项目区实施前“非农化、非粮化” 的4539.18亩耕地再次种植了粮食作物，缓解了“非农化、非粮化”问题。由此可见，土地开发整理项目在解决“非农化、非粮化”问题中发挥着至关重要的作用。通过项目的实施，能够有效改善土地质量，提高土地利用效率，实现土地资源的优化配置和可持续利用。这也为我国的粮食安全提供了有利保障，为农业产业的转型升级和农村经济社会的全面发展提供了有力支撑。

参考文献

[1]新华社.第三次全国国土调查主要数据成果发布.(2021-08-26)[2023-06-28.https://www.mnr.gov.en/dtywbb/202108h20210826_2678337.html.

[2]孔祥斌.耕地“非粮化”问题、成因及对策,中国土地，2020，418(11):17-19.

[3]陈印军，易小燕，我国耕地“非粮化”整治成效、困难、问题及对策建议，中国农业资源与区划[J]，1005-9121 202309-0008-06。

[4] 王金满，郧文聚，白中科，中国土地整理工程发展回顾与展望--基于《农业工程学报》“土地整理工程”专栏 2002-2020年刊载文献量的计量学分析[J].农业工程学报，2021，37（10）:307-316.

[5] 陈海君. 我国农村老龄化对农业经济的影响研究[J]. 知识经济,2023,647(19):3-5.