乡镇级国土空间规划存在问题及解决思路

摘要：国土空间规划工作是我国社会发展与建设战略的核心内容，甚至决定着社会发展的走向，随着我国社会的不断发展，其重要性也在不断增加，为此，我国进一步地推动了国土空间规划体系的改革相关工作，使之更加适合现阶段我国社会发展的需要。本次研究主要就国土空间规划改革背景下乡镇级国土空间规划转变的重点、遇到的问题以及优化的策略进行了讨论，希望通过本文的阅读，能够给乡镇国土空间规划相关领域的研究者或工作者提供一定的帮助和启发。

关键词：乡镇级；国土空间规划；问题；解决思路

前言：国土空间规划工作在我国的社会发展过程中起到了非常重要的作用，2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]，进一步优化和完善了我国的国土空间规划体系，开启了国土空间规划体系改革的序幕，在新的国土空间规划体系中，乡镇级国土空间规划作为最基层的国土空间规划层级，具有十分重要的现实意义，需要进一步落实和贯彻市县一级的国土空间规划要求、传递相关指标和指示，同时也要满足国家相关规定，做好定量、定标、定界的管理工作。而随着我国乡村振兴战略的不断深入以及新型城镇化的发展大趋势成型，也给乡镇级国土空间规划工作提出了更多的要求和挑战。

一、新的国土空间规划体系中乡镇级国土空间规划工作的转变

1.1 更注重可持续发展

相较于传统的乡镇级国土空间规划中以建设城镇化作为第一要务，为发展乡村经济服务的理念，随着时代的发展和进步，生态保护的概念进一步深入人心，以牺牲环境换取的经济增长，是竭泽而渔、杀鸡取卵，是一种短视行为，并不能为乡村的建设带来长久的、可持续的收益，因此，在当前的乡镇级国土空间规划工作中，生态保护和建设相关内容的比重进一步增加，需要充分考虑生态问题，做到经济效益与生态效益齐头并进，人与自然和谐共生。

1.2 更注重综合规划

传统的乡镇级国土空间规划工作，核心侧重点一般在土地利用、设施基建、工程项目等领域，而随着时代的发展以及乡村建设需求趋向多元的整体发展形势，当前的乡镇级国土空间规划工作，一般要求向全域全要素分类体系发展，也就是说，在考虑土地利用、设施基建和工程项目的同时，还需要充分考虑生态环境、自然资源、文化遗产等方面的因素，考虑因素更加复杂，也就需要更加灵活和写实的规划模型和更加全面的数据收集与分析，这给乡镇级国土空间规划工作带来了不小的挑战[2]。

1.3 更注重灵活性

传统的乡镇级国土空间规划工作，其核心和本质是对市县国土空间规划指令的传递，往往难以顾及乡镇国土空间实际情况，这种‘一刀切’的规划管理模式，给乡镇发展带来了一定的影响，而当前新的国土空间规划体系中，相比于传统死板的指令传递，乡镇级国土空间规划的灵活性以及可控范围更大，采用一种刚弹结合的管控模式，即对于用地规模、耕地、生态红线等采用严格的刚性管控，但是在其他方面则留有弹性管理的空间，可以因地制宜，满足乡镇发展的实际需要。

1.4 更注重数字化

国土空间规划和管理工作的数字化已经成为当前的重要发展趋势，从图纸化到数字化，国土空间规划的工作效率、精度得到了全面的提升，在数据收集、处理、分析等方面得到了质的飞跃，提升了国土空间规划整体工作的效果，尤其是对一些干扰因素的分析将会更加全面，使乡镇级国土空间规划工作能够发挥出更大的效能[3]。

二、当前乡镇级国土空间规划存在的问题

2.1 编制部门责权不清

国土空间规划编制部门的责权不清问题，导致在实际的工作中，基层国土空间规划工作向下传递时指令不够清晰，行动不够迅速，责任相对模糊，甚至还会出现多头管控或者管控真空的情况，而造成这种情况的原因，主要是全能型政府中有相关职责的部门较多，而这些部门之间的事权分配不清晰，而乡镇级国土空间规划往往需要承接市县级部门的指令，在上级事权不明的情况下，导致乡镇级国土空间规划编制部门的责权十分模糊。

2.2 法律不完善给实施部门造成困扰

从法律法规方面来讲，根据《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）中明确表示，国土空间规划体系的主管部门是国务院城乡规划部门，但是后续的法律法规文件中又出现住房和城乡建设部以及自然资源部均是乡镇规划许可的主管部门，这导致了实际乡镇级国土空间规划的执行部门，缺少法律背书，责权相对不明，难以有效的执行编制计划，甚至在执行中因为各个部门的责权问题造成冲突[4]。

2.3 对于生态建设和保护的重视度不够

如上文所言，随着我国可持续发展战略的不断推进，人们环保意识的不断觉醒，在进行乡镇级国土空间规划工作时，必须充分考虑生态的建设和保护，但是从目前很多乡镇级国土空间规划的实际情况来看，对于生态方面的重视程度依然不够，尤其是在经济发展、基础设施与生态保护发生冲突时，生态保护的权重顺序会进一步下降。

三、乡镇级国土空间规划的优化策略

3.1 在编制方面适度下放权限到县级

从当前的乡镇级国土空间规划编制工作来看，责权不清的主要原因还是上级全能政府的多头管控，基层的编制部门自主决策权太少，导致了从编制到实施中间往往需要多次往返市、县、镇，工作效率低下的同时，责权也更加模糊，因此，可以结合当前基层国土空间规划编制的需要，在一些环节中适当放权，将审批和监管权限集中和统一，基层做好编制和实施的工作，让责权更加清晰。

3.2 完善相关法律法规

在乡镇级国土空间规划的实施过程中，责权同样不够明确，这主要是因为法律规定相对混乱，各个部门在国土空间规划体系中都有一定的职权，责权分配不合理，常常出现多头管控的情况。进一步完善法律法规，主要是在当前我国的国土空间规划体系当中，分清主次，分化好住建部和自然资源部在国土空间规划工作中的责权，避免冲突，明确分工。

3.3 加强对生态建设和保护的重视

这需要上级政府相关部门进一步加强对基层生态文明建设工作的监督和管理，完善管控制度，对生态建设成果进行更加科学的评估，从目前来看，之所以乡镇级国土空间规划工作中对于生态建设的重视程度不够，最主要的原因就是相较于规划和建设工作本身，生态建设耗时长且评估体系不科学，在考核体系中占比不够，因此通过进一步完善管理和绩效体系，能够提升生态保护和建设的重要性，进而更好的平衡国土空间规划与生态文明建设之间的关系[5]。

结束语

总而言之，国土空间规划关乎着我国国土空间的利用，与地区经济发展、居民稳定生活、生态建设与保护、资源有效利用、可持续发展等都有着紧密的联系，在乡村振兴战略不断深入的今天，更是给乡镇级的基层国土空间规划工作提出了新的要求和挑战，就目前而言，乡镇级国土空间规划工作还存在编制和实施责权不清、对生态文明建设重视不够的问题，需要在下一阶段进行解决，这样才能发挥出国土空间规划工作应有的作用和价值，为乡村振兴战略的实现保驾护航。

参考文献

[1]陈路,董卫卫. 乡镇级国土空间规划三维展示系统设计实现及应用 [J]. 江苏科技信息, 2024, 41 (11): 125-129.

[2]韦水军. 欠发达地区乡镇级国土空间规划逻辑导向分析——以南宁市江南区延安镇为例 [J]. 中国资源综合利用, 2024, 42 (05): 70-73.

[3]胡伟. 乡镇级片区国土空间规划的思考与实践——以西来现代农业片区为例 [J]. 资源与人居环境, 2024, (04): 31-34.

[4]李运洪,施丽娜. 乡镇级片区国土空间规划中对产业项目“落地性”的探索——以天全县新场绿色转型发展示范片区国土空间规划为例 [J]. 城市建设理论研究(电子版), 2024, (03): 23-25.

[5]潘宏晟. 乡镇级国土空间规划的空间用地布局优化——以李庄文旅融合片区为例 [J]. 低碳世界, 2023, 13 (07): 100-102.