基层农业综合行政执法规范化建设存在的困境及建议

【摘要】近年来，随着乡村振兴的推进，我国农业执法体系逐步完善，但实践中仍面临多重矛盾，比如执法主体权责边界模糊、执法资源配置失衡、执法程序标准化不足，跨部门协同机制缺失等现实困境，导致执法效能与群众期待存在显著落差。本文将以师宗县为例，分析基层农业综合行政执法规范化建设存在的困境，并提出相应的改善建议，旨在为健全农业执法体系、推进乡村治理法治化提供启示。

【关键词】基层；师宗县；农业综合行政执法；困境；建议

农业综合行政执法其核心在于整合分散在农业领域的执法职能（如种子、农药、肥料、农机、农产品质量安全、动植物检疫、耕地保护等），通过统一执法主体、优化执法程序、强化执法监督，构建权责清晰、协同高效的农业执法体系，旨在提升执法效能、降低行政成本、增强法治公信力，是维护农业市场秩序、保障粮食安全的重要制度保障，其规范化建设直接关系乡村治理现代化进程。

一、基层农业综合行政执法规范化建设的困境

师宗县是云南省典型的农业县。近年来，随着农业综合行政执法改革的推进，师宗县在执法体系整合、职能优化等方面取得一定成效，但在规范化建设过程中仍面临多重现实困境。

（一）执法权责边界模糊，存在监管盲区

师宗县农业综合行政执法改革虽已整合了种子、农药、兽医、兽药、饲料、农产品质量安全等领域的执法权，但在实际运行中，执法主体与行业管理、市场监管等部门间的权责划分仍不清晰。例如，农资打假涉及农业部门与市场监管部门联合执法，但双方对“假冒伪劣农资”的认定标准、处罚权限存在争议，导致案件移交程序复杂、执法效率低下。此外，耕地保护执法中，农业部门与自然资源部门的职责边界模糊，对“非粮化”“非农化”行为的监管存在重叠或真空，这种权责交叉现象不仅引发部门推诿，还导致部分领域（如农业废弃物处理）因缺乏明确执法主体而成为监管盲区，严重削弱了执法权威性。

（二）执法资源配置失衡，城乡差距较大

师宗县农业执法资源配置长期呈现空缺状态，县级执法大队装备较差，仅配备执法记录仪、一辆执法专用车等，乡镇执法大队普遍面临设备短缺，执法人员的水平不一，经验缺乏等问题。例如，乡镇缺乏农药残留检测仪，很难准确判断农资质量，导致执法科学性不足。人员配置方面，县级农业综合行政执法大队仅有10人的编制，需覆盖10个乡镇（街道）、110余个行政村，人均监管面积超270平方公里，偏远山区执法频次不足年均1次。现有的执法人员15人，有13人是由原农技推广岗位抽调而来，3人是由其他部门分流而来的参公管理人员，法律素养和执法经验欠缺，队伍年龄结构老化问题突出，全都是40岁以上中老年人员，年轻专业人才缺乏。此外，执法经费依赖县级财政拨款，资金缺口严重不足，现有的执法车辆老化严重，15年的车龄经常罢工，严重影响执法工作的正常开展。

（三）执法程序标准化不足，自由裁量权缺乏约束

尽管《农业行政处罚程序规定》已明确执法流程，但师宗县个别执法单位和执法人员在实际操作中仍存在程序执行随意化问题。例如，部分案件未严格执行“立案—调查—告知—决定—送达”的完整流程，简化或合并环节以加快处理速度；行政处罚决定书中事实描述模糊、法律依据引用不准确等问题突出。自由裁量权方面，同类案件处罚尺度差异显著，如对销售劣质种子行为，罚款额度从5000元至2万元不等，缺乏统一裁量基准。此外，执法全过程记录制度落实不到位，很多案件未同步录音录像，导致后续争议中举证困难。

（四）跨部门协同机制缺失，联动效能不足

农业执法涉及市场监管、公安、环保等多部门协作，但师宗县尚未建立常态化的跨部门协同机制。联席会议制度流于形式，会议召开频次不足，且以通报情况为主，未形成实质性协作方案。此外，与司法衔接不畅，涉嫌犯罪的农业违法案件移送公安机关后，因证据标准不统一、鉴定程序繁琐，成案率不高，这种“单打独斗”模式难以应对种子套牌侵权、跨区域农资制假售假等复杂案件，制约了执法整体效能。

二、基层农业综合行政执法规范化建设提升建议

（一）明确责权，扩大执法覆盖

师宗县农业综合行政执法必须明确权责边界。比如，推进权责清单动态管理，联合编办、司法部门梳理农业、自然资源、市场监管等部门执法边界，以“三定方案”为基础细化职责目录，明确耕地保护、农资打假等交叉领域的牵头主体及协作流程，消除监管真空。推行“网格化+数字化”监管模式，以乡镇为单位划分执法网格，依托“互联网+监管”平台归集农业经营主体信息，通过AI算法识别高风险领域，定向分配执法任务，实现精准覆盖。

（二）优化资源配置，提升执法保障

1、强化执法技术装备

针对城区执法需求复杂、乡镇执法半径大的特点，城区重点配备智能执法终端（如便携式农药残留检测仪、执法记录仪实时回传系统），提升执法精准度；乡镇及偏远山区优先配置无人机巡检设备、车载移动实验室，解决地理障碍导致的执法覆盖不足问题。整合县级执法大队与乡镇中队的设备资源，设立“执法装备动态调度中心”，通过物联网技术实时监控设备使用状态，按需跨区域调配检测仪器、执法车辆等紧缺资源，避免重复购置与闲置浪费。搭建覆盖全县的“农业执法智慧云平台”，接入农资经营主体数据库、耕地遥感监测数据，实现违法行为AI预警、执法任务智能派发，减少人工巡查成本。

2、提高执法队伍综合素质

实施“本土人才定向招聘”计划，面向农业院校、司法专科定向招录具备农学与法律复合背景的年轻人才，规定新入职人员须在乡镇执法中队服务至少3年，并给予偏远地区岗位津贴，提升基层执法人员待遇。联合省级农业执法总队、高校开设“线上+线下”培训课程，县级执法人员侧重法律程序与新型案件处置技巧培训，乡镇人员强化农资快速鉴别、现场取证等实操技能，年度培训时长不低于40小时。设立执法职称序列，将案件办理质量、乡镇服务年限纳入晋升考核指标，对长期扎根基层的执法人员优先提拔。

3、加强资金保障

积极申报省级农业执法能力提升专项补助，争取中央乡村振兴衔接资金支持；探索“执法+服务”模式，引入社会资本参与农资质量检测等非核心业务（如第三方机构托管实验室），缓解财政压力。  

（三）加强执法监督，规范执法程序

师宗县在农业综合执法工作中，需构建“制度约束+技术监督+多元问责”的全链条规范体系，细化流程标准，制定《农业执法操作指引》，明确立案、取证、告知等环节时限与文书模板，强制推行执法记录仪全程录像，确保程序可回溯。量化裁量基准，依据违法情节、危害程度制定行政处罚裁量权分级表，例如将种子质量不合格案件细化为5档处罚标准，压缩随意裁量空间。嵌入智能监督，在“执法智慧平台”增设程序合规自动预警功能，对超期办案、证据缺失等违规操作实时拦截并通报。强化内外监督，内部设立法制审核专班，对20%以上案件随机抽查；外部引入人大代表、农户代表组成监督小组，定期评议执法卷宗。推行“一案一评”考核，将程序合规率与个人绩效挂钩，倒逼规范执法。

（四）构建协同执法机制

构建“制度+技术+考核”协同框架，完善联席会议制度，由县委政法委牵头，明确农业、公安、市场监管等部门职责清单，制定联合执法流程图，固化案件移交、协查响应时限；搭建跨部门数据共享平台，通过案件线索双向移送、执法数据共享等机制减少推诿。

结语：基层农业综合行政执法规范化建设是推进乡村治理现代化的重要抓手，唯有实现执法效能与法治公信力的双重提升，方能筑牢粮食安全底线，为乡村振兴注入可持续的法治动能，文章以师宗县为例进行了简要研究，希望能给基层地区执法一些启示，提升执法综合质量，促进乡村法治建设。

参考文献：

[1]郭小玲,郭英旭,陈同.扎实推进农业综合执法工作之我见[J].河南畜牧兽医,2024,45(5):31-33.

[2]谢晋,王培.基层农业综法中的问题与对策[J].北方牧业,2024(2):8-8.