共建长三角土地二级一体化市场浅论

摘要：我国土地二级市场是基于以政府供应为主的土地一级市场（自然资源部不动产登记中心主办的中国土地市场网，标志着全国土地线上一级市场建成），再以市场主体之间转让、出租、抵押国有建设用地使用权为主的市场。改革开放以来，基于国有建设用地有偿使用制度，基本形成的土地一级市场和二级市场，是我国现代市场体系的重要组成部分和资源要素市场的重要内容。虽然2023年10月，自然资源部正式开通全国土地二级市场线上交易服务平台，但至今交易信息少之又少，与线下实际供求情况并不相符。当前，提高存量土地资源优化配置和节约集约利用效率，激发和提振土地二级市场活力与预期，充分发挥土地二级市场的重要作用不容忽视。

关键词：长三角；土地市场；一体化建设

一、打造全国统一土地市场的关键在于建好土地二级市场

2019年7月，国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平。

2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究制定土地市场交易管理制度。

2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出加快推进城乡统一的建设用地市场建设，统一交易规则和交易平台，完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制。

2021年3月, 国家“十四五”规划纲要公布，明确要求健全要素市场运行机制，完善交易规则和服务体系。

2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场；在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制，积极总结并复制推广典型经验和做法。

党的二十大报告强调：“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”作为全国统一大市场和高标准市场体系建设的重要内容，高标准土地市场应具备开放统一、竞争有序、规则齐备、监管有效的特征。当前，重视并着力建成全国统一的高标准土地二级市场虽然任务重、头绪多、时间紧，但必须迎难而上、先易后难、攻坚克难，有条件的区域先行先试。要充分认识到建设全国统一的土地二级市场的重要性如下：

1.激发全国统一土地二级市场资源再配置作用

土地资源紧约束，通常是指经济社会的发展因土地资源严重短缺而受到严格制约和束缚的状况。当前我国土地资源紧约束问题越来越严峻，主要体现在土地一级市场，但这不应成为经济社会缓慢发展或难以发展的借口与理由。由于一些地方程度不一的存在城乡用地结构不尽合理、过度开发和粗放利用并行、低效用地与闲置土地浪费等状况，依法依规、务实创新、高效利用有限的土地资源，在充分发挥土地一级市场资源再配置作用的基础上，最大化激发土地二级市场资源再配置作用，以化解和突破土地资源紧约束，助力尽好尽高实现经济和社会效益是必经之路。

2.挖掘全国统一土地二级市场资源再利用潜能  

由于人多地少的国情，十分珍惜、合理利用土地成为我国长期坚持的基本国策，土地二级市场对土地一级市场的补充意义愈发凸显。我国土地二级市场长期处于自发、分散状况，大多数地方未建专门的土地二级市场，主要涉及非住宅（如工业生产用房、商业办公用房等）的土地二级市场交易大多直接在各地不动产登记中心窗口办理。为落实最严格的节约集约用地制度，持续提升土地资源承载经济和社会高质量发展的能力，由政府搭建全国统一的土地二级市场线上线下交易平台，并提供土地交易合同文本、法律咨询、专业知识、风险提示等服务，最大化挖掘土地二级市场资源再利用潜能，促进存量土地资源流通盘活利用是可行之道。

二、长三角土地二级市场一体化建设势在必行

2019年12月1日，中共中央、国务院关于长三角一体化发展的规划纲要印发，其中规划要建立长三角城乡统一的土地市场。长三角一体化发展作为国家战略，在中央政府统一指导下，长三角三省一市政府密切配合，扎实推进，已取得举世瞩目的进展，如在交通运输互联建设、生态环境保护合作、各地方规划协调等方面有了突破性成果。由于经济下行压力和重视程度不够等主客观原因，长三角土地二级市场一体化建设还存在一些问题，一是目前仍处于推进缓慢、各行其是、条块分割、无序竞争状况，长三角三省一市对共建长三角土地资源要素二级市场还未达成共识，其协同性紧迫性不够，导致长三角存量土地资源配置效率总体不高；二是关于建设用地使用权转让、出租、抵押的土地二级市场交易规范规则，目前长三角三省一市已有各自实施意见出台，但总体上都偏原则不够具体细化，导致各自土地二级市场容易被钻空子、多发矛盾和纠纷；三是目前长三角三省一市现有的土地二级市场信息管理平台，成交量统计偏少，且未明确预留长三角相关信息系统对接口，导致长三角土地交易信息不透明不对称、土地交易机会不充足、土地交易及其制度性成本偏高，长三角土地交易市场留有隐形壁垒。

长三角作为我国改革开放最前沿阵地和构建新发展格局重要增长极，是我国市场体系建设最为完善的区域之一，资源禀赋近似但经济结构互补，理应在维护全国统一大市场前提下，积极开展长三角土地二级一体化市场建设工作，并总结推广成功经验和有效做法。在当前我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，为贯彻落实党的二十届三中全会精神，深入推进土地市场改革创新，破解土地二级市场体制机制障碍，促进土地要素顺畅流通，整合盘活长三角存量土地资源，挖掘长三角存量土地资源潜能，助力推进中国式现代化。为此，建议如下：

1.沟通达成共建长三角土地二级一体化市场共识。由上海市政府牵头长三角三省， 就合力打造长三角土地二级一体化市场进行充分交流协商，达成一致意见后签订共建协议，建立健全相关协同机制。并由国务院牵头自然资源部、住建部、财政部、国家税务总局、国家市场监督管理总局等有关部门成立兼职协调机构及时解决、处理长三角土地二级一体化市场建设过程中出现和产生的问题、障碍、争议、分歧等。

2.出台长三角土地二级一体化市场交易管理办法 。由上海市政府牵头长三角三省，依照《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《土地管理法实施条例》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律、行政法规的相关规定，在国家相关政策指导下，在统筹协调长三角三省一市现行相关地方性法规和地区性政策的基础上，制定长三角土地二级一体化市场统一的细化规范规则，实施统一的税费减免、优惠、补贴政策，实行统一的市场准入禁入制度，对严重失信市场主体及中介服务从业人员实施联合惩戒，发布长三角统一的土地二级市场交易管理办法。重点探索对长三角存量工业用地市场交易后再开发，可改为兼容其他用途的混合用地的条件、原则、比例、监管等作出规定。

3.搭建长三角土地二级一体化市场线上交易平台。由上海市政府牵头长三角三省，在各地现有线上交易平台的基础上，互联互通、信息共享、功能衔接建立健全长三角城乡统一的土地二级市场线上交易平台（包括城镇建设用地使用权和已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权的转让、出租、抵押以及房地产一并交易，土地使用权和房地产司法处置），落实长三角城乡土地二级市场信息发布、数据汇集、合同备案、监管监测、信息管理、统计分析、价格公示、动态预警等功能，采取线上交易资金第三方（官方）账户托管模式，着力防控交易风险。

4.异地通办长三角土地二级市场交易不动产登记。由上海市政府牵头长三角三省，为协同打造长三角最优区域营商环境，加强长三角城乡土地二级市场管理、不动产登记、税务征收缴纳等部门业务衔接，推动长三角不动产交易、登记、税务、金融、民政、财政、审计、统计、公安、监察、法院、市场监管、涉地司法处置、涉地资产处置等数据汇集和信息共享，解决办理城乡土地二级市场交易登记事项排队等候、“折返跑” “多地跑”等热点堵点问题，依托长三角三省一市开展的“互联网+不动产登记”建设，通过区块链、云计算、大数据、人工智能、在线支付、OCR识别等高新信息化技术，共同开发运行长三角任何一地均可线上异地通办长三角城乡土地二级市场交易登记，打破属地时空限制，便利办事企业与群众。同时做好操作查询权限分级、网络数据安全防护、信息保密加密防御，切实维护交易双方合法权益。

参考文献：

[1]徐振宇.现代市场体系,全国统一大市场与高标准市场体系[J].中国商界, 2023(5):14-15.

[2]牛艳玲.建设全国统一大市场的逻辑机制及实现路径[J].国际公关, 2024.

[3]孔诗雨,潘珂.城市更新中公共空间市场配置方法研究[J].  2021.