探究政府隐性债务形成原因及化解路径

摘要：和显性债务风险具有安全可控性特征对比之下，政府隐性债务风险普遍存在规模逐步扩大、管控难度逐渐增加的态势，在很大程度上对当地经济发展建设带来了一定的负面影响，因此有必要深入了解政府隐性债务的形成原因与化解路径，推动地方经济的高质量化发展。本文在阐述政府隐性债务存在主要风险类型的基础上，对这些隐性债务风险成因进行分析，针对性提出相应的应对化解路径，以其为我国各地政府解决隐性债务风险形成有价值的参考依据。

关键词：隐性债务风险；地方经济发展；高质量发展；形成原因分析

引言

政府隐性债务，作为地方政府债务的主要出险区，近年来引起了社会各界的广泛关注。这类债务通常未纳入预算管理，但政府仍需承担偿还责任，其隐蔽性强、监管难度大，已成为地方财政稳定与可持续发展的重大隐患。隐性债务的形成，不仅与地方政府在债务管理方面的不足和财政资金的短缺紧密相关，还涉及到地方政府职能过多、投融资方式多样化与监管不健全等多重因素。探究政府隐性债务的形成原因，不仅有助于深入理解地方政府财政运行的现状与挑战，更为制定有效的化解路径提供了必要的理论基础。

一、政府隐性债务存在的主要风险

（一）债务规模风险

由于前期对地方政府隐性债务的认定标准和统计口径缺乏统一政策依据，且隐性债务不被计入地方政府自身的资产负债表，因此隐性债务的规模难以计量，只能通过各种方式进行估算。另外，隐性举债方式多样（包括通过融资平台公司、政府购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等），资金来源多样（包括表内贷款、表外授信、表外类信贷融资等），在未对其进行规范化管理之前，其增长速度较快，举债规模也处于高速增长的状态。在政府隐性债务规模超出一定承受范围后，甚至显著超出当地财政收入和国内GDP增长速度，导致隐性债务成为政府财政负担，对当地造成较为严重的隐性债务规模风险，在更严重情况下会引起国内财政安全问题。

（二）无法偿还引起系统风险

各地区政府的隐性债务产出渠道主要来源于各地融资平台企业发行城投债，其典型特征在于债务资金运行收益相对较低，这一情况通常和债务资金投资方向缺少足够收益率有关，尤其在投资安居房建设、市政建设、棚户区改造以及基础设施建设等方面导致债务资金运行收益处于相对较低的水平。从城投项目中得知，随着城投项目总数的增加，筹募资金额也随之显著增长。但是部分城投项目盈利水平明显不足，在偿还债务过程中导致政府过多依赖财政拨款以偿还对应债务。如今财政收入不断下降，财政资金偿债过程也变得较为坎坷，导致城投债发行当下，企业盈利水平不足且难以跟进债务规模发展趋向时，财政偿债压力出现明显上升的情况，资金链断裂、债务违约等风险问题的发生可能性得到显著增加，甚至有可能出现金融系统性风险现象[1]。

（三）因PPP项目而引发的隐性债务风险

各地PPP项目的推进过程中所产生的诸多问题也导致地方政府隐性债务风险明显增加。从近年各地发展状况来看，PPP项目通常需要大量的资金投入，如果政府未能合理安排财政预算，极可能导致资金紧张，一旦项目运营出现问题或政府支出责任超出预期，很可能引发财务风险，甚至导致政府债务危机。另外由于PPP项目的长期性和复杂性，政府可能需要承担长期的支出责任。如果政府未能合理安排资金流动，很可能导致资金短缺，进而影响其他重要项目的实施。在PPP项目实施过程中，如果政府未能严格遵守相关法律法规和合同约定，很可能引发合规性风险。这些风险可能导致项目被中止或取消，进而给政府带来经济损失和声誉损害。最后值得一提的是，PPP项目的成功运营需要政府和社会资本的共同努力，如果项目运营不善或双方合作出现问题，就可能导致项目失败或政府需要承担额外的债务[2]。

二、政府隐性债务风险的形成原因

（一）各地基建需求增长导致筹集资金规模变大

早在2008年国际金融危机爆发之际，我国政府为应对经济下滑趋势，统筹财政资金救市的同时出台一系列政策，其根本目的在于鼓励地方政府加大基础设施建设力度，这一举措一定程度上有效缓解了我国经济下行带来的负面作用，使各地相关产业在复苏的同时得到快速发展，地方经济水平也在不断增长。2014年之前，由于政策限制，各地政府并未被赋予发行地方债的权利，也无法利用债务融资工具来推动地方经济发展，因此只能依赖本地的土地资源，并通过相关的平台公司进行资金筹集，这一做法导致政府的隐性债务风险显著增加。然而2014年《预算法》第35条规定：地方政府可在限额内通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措资金，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。随着政策的调整，各地政府获得了自行举债的权限，因而得以通过举债的方式来支持地方经济的持续发展。然而受地方过度举债谋“政绩”、金融机构推波助澜，加上限额管理措施的存在，地方政府违法、违规举债、担保仍有发生，导致各地政府过多依赖于隐性债务以满足日益增长的基建需求。

（二）因为分税制改革引起财权和事权不相匹配

分税制改革的目的是为了抑制中央财政入不敷出的相关问题，也是各地政府产生债务的根本政策性原因。由于中央在分税制改革后的税种占比不断增长，导致各地政府税种占比相对减少，导致地方财权缩减现象变得十分普遍，然而实际支出占比不减反增，尤其在基础设施建设、社保民生服务等公共领域，政府财政支出占比呈现出持续上升的趋向，各地政府财政预算与支出执行出现了较多困难，在欠发达地区中成为了十分常见的现象。我国现阶段已经进入了经济新常态发展阶段，然而仍旧有一部分地区的政府财政收入处于不断下降的状态，在财政运行质量不足时，这些政府多以采取举借债务的方式支持当地财政支出需求，PPP项目模式为缓解财政支出压力带来了一定的便利。

（三）各地政府职能过多导致债务增长

各地政府债务的快速增长，与财政预算的软约束、宏观积极环境相对宽松以及政府承担过多支出责任密切相关，这些因素共同作用，使得地区政府的隐性债务持续增长。尽管分税制改革在一定程度上降低了地方税收收入的比重，但政府职能的繁多仍然导致了财政支出的不断扩大，进而加剧了债务问题的严峻性。但是因为未能明确划分中央和各地政府的事权差异，导致政府往往担负着当地民生、经济、生态等诸多责任。在显性债务难以筹集足够资金满足政府支出责任之际，很大可能通过隐性债务以筹集资金。尽管从表层面角度来看各地政府并无对隐性债务的偿还责任，然而如果存在财政支出不足、社保资金缺口较大、爆发重大公共事件的情况下，要兼顾地区和谐发展目标，政府均会自掏腰包解决种种问题，在不断增加偿债责任中促进了隐性债务规模的进一步增长[3]。

（四）投融资方式的多元化发展

为了延缓隐性债务风险的增长趋势、提高政府投融资效率，中央政府近些年借助政府购买、PPP项目等渠道，使投融资模式得到了多样化发展。但是这其中又存在新的问题，如部分地区PPP项目在交易结构较为复杂、规范性文件数量多、合同履行缺乏灵活性的情况下，还要依靠政府担保推进PPP项目的实施，从而存在明显的“名投实债”现象，在一定程度上对政府承担地方债务带来了相应的隐患问题。随着我国金融行业的长期发展，各类金融机构的业务相互交织，形成了复杂多样的金融工具应用环境。在此过程中，不少金融机构因过度依赖政府的财政支持，纷纷涉足政府债券交易，导致地方政府债务风险攀升且更加不透明，进而引发金融系统风险向财政领域转移的现象。这一现象显著加重了地方政府的隐性债务负担，使其规模不断扩大。

三、政府隐性债务风险的有效应对与化解路径

（一）优化基础设施建设投融资机制

为了促进地方政府有效化解隐性债务，首先应尽快树立正确发展观与举债观念，能够从根本上有效抑制举债冲动的产生。就目前阶段来看，许多地区政府因为不断加大当地基础设施建设工作，使得相应的投资量得到显著增长，在很大程度上对私有资金投资份额产生一定的挤占作用，甚至导致私有资金难以渗透于基础设施建设领域中，这一现象严重违背了政府举借债务的根本要求。所以中央政府一方面需要鼓励各地政府灵活应用多元化投融资模式，使政府投资风险得到有效分散，为基础设施建设领域投资的良性循环打下坚实基础，另一方面还要积极转变发展理念，鼓励地方进行多元化投资分散风险的同时，对现有鼓励机制进行补充与优化，有效创新基础设施建设领域的投融资市场机制，充分发挥市场在基础设施领域的决定性配置作用。

（二）进一步优化财权与事权划分

要解决政府隐性债务风险这一根本问题，首要任务是加快建立财权与事权、事权与支出责任相匹配的体制，确保权责界定清晰、财力配置协调以及区域间均衡发展。在长期规划与治理中，中央政府需加快财税体制改革的步伐，构建分级分税的财政体制，科学调整并优化中央与地方之间的税收划分，以实现政府事权与支出责任间的合理平衡与匹配。同时考虑将部分事权向中央政府集中，特别是涉及社会保障基金、高等教育、生态环境保护以及食品药品安全等领域的支出责任，应由中央财政统一承担，从而有效减少各地政府举债需求，确保各地财政将工作重心始终放置在推进当地经济的平稳增长、积极调整优化经济机构、实现转型发展目标，促进地方经济水平的全方位提升，从根本上遏制隐性债务规模、防范隐性债务风险。

（三）健全债务监督管理体系

各地政府还要积极转变政府职能，能够从以往的全能型职能得以转化为服务型职能，在有限型服务职能基础上明确划分政府间事权，杜绝变相举债行为的产生，从而有效遏制各地政府不断举债导致隐性债务风险逐步增长的趋向。尽快完善债务预算监督管理体系，确保各地政府隐性债务所支持的相关项目处于透明运作状态。因为现阶段政府部门无法获取真实的隐性债务数据，发生这一情况的根本原因在于政府未能将隐性债务纳入预算管理体系当中，导致隐性债务始终被游离于财政预算监督之外，因此进一步完善现阶段债务预算监督体系十分关键，并且在债务预算监督体系中，明确不同监督主体的责任和权力，有利于强化监督管理水平。监管部门在审查报告中应加强对隐性债务的实际审查管理工作，明确这些隐性债务状况是否真正列明、是否具有明确的偿债方案、资金来源是否足够稳定可靠等，从而有效减少政府偿债压力问题爆发而带来负面影响。

（四）加强金融机构监察工作

金融机构在提供融资前，应对政府项目进行深入论证分析，评估项目的可行性、经济效益以及还款能力等。如果缺少稳定现金流支持、存在不合规项目，必须及时停止融资服务。通过建立风险预警机制，对政府项目的潜在风险进行实时监测和预警。一旦发现项目存在风险隐患，应立即采取措施进行干预，防止风险进一步扩大。还要积极参与政府隐性债务的摸底工作，对于政府机关及融资平台公司等而言，做好对外担保、中长期支出事项、建设项目等相关信息的分类汇总、界定与识别等工作，提高对隐性债务数据信息的管理质量，在掌握隐性债务规模、结构及性质的基础上，和审计部门进行配合，强化对政府隐性债务的审计管理工作，保障数据的可靠性与完整性，在此之间体现出事前审计效果，杜绝隐性债务风险的产生。金融机构在其中应明确自身在防范和化解政府隐性债务中的责任，对于因自身监管不力或违规操作导致的隐性债务风险，应承担相应的责任。最后积极参与政府隐性债务的分类处置工作，根据项目的实际情况和风险状况，采取不同的处置措施，如债务重组、资产证券化等，有效化解债务风险。[4]。

（五）优化隐性债务偿债方式

由于大多隐性债务投资于无收益的公益性项目，导致项目无法取得一定收益偿还隐债，促使隐性债务风险加大。当前通过借新还旧方式化解隐性债务的实质是“以时间换空间”，这并非长久之计。因此，寻求灵活的偿债方式是化解隐性债务的必要举措。短期来看，省级财政应统筹规划已有的隐性债务，为隐性债务期限错配提供相应的流动性支持；长期来看，逐渐通过发行地方政府再融资债券方式筹集资金予以置换隐性债务，显著降低偿债压力和利息负担，有利于地方放下包袱、轻装上阵。

三、结束语

政府隐性债务的形成是一个复杂而多维的过程，涉及到地方政府债务管理的规范性、财政资金的充足性、政府职能的定位以及投融资方式的创新与监管等多个方面。化解政府隐性债务，需要从多个角度入手形成合力，共同推进，逐步化解政府隐性债务风险，保障地方财政的稳定与可持续发展。

参考文献：

[1] 张影.山东地方政府债务的空间分布格局及化解路径[J].聊城大学学报（社会科学版）, 2024(3):68-77.

[2] 张小涛,张元鹏.我国地方政府性债务风险的定位,根源与法治化应对[J].上海经济研究, 2024(5):116-128.

[3] 王剑锋,陈玉洁.混合所有制改革与地方隐性债务风险——来自城投债盈余信息有效性的证据[J].海南大学学报:人文社会科学版, 2023, 41(2):10.

[4] 王银旭.地方AMC参与政府债务风险化解的模式及发展路径研究[J].中国经贸导刊, 2023(12):67-70.